四川省广元市人民政府关于开展政府和社会资本合作的意见 (广府发〔2015〕1号)

  • 来源: | 2018年09月19日 08:38
摘要:

政府和社会资本合作(PPP)模式,是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展PPP工作,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场的关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用。

广府发〔2015〕1号

各县、区人民政府,市级各部门,广元经济技术开发区、市天然气综合利用工业园区管委会:

为深入贯彻落实党的十八届三中全会精神,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,鼓励和引导社会投资,增强公共产品供给能力,促进调结构、补短板、惠民生,根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)精神,结合我市实际,现就我市开展政府和社会资本合作提出以下意见。

一、充分认识政府和社会资本合作的重要意义

政府和社会资本合作(PPP)模式,是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。开展PPP工作,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,增强经济增长内生动力;有利于推动各类资本相互融合、优势互补,发展混合所有制经济;有利于理顺政府与市场的关系,加快政府职能转变,充分发挥市场配置资源的决定性作用。

二、准确把握政府和社会资本合作的主要原则

(一)转变职能,合理界定政府的职责定位。牢固树立平等意识及合作观念,集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务,从公共产品的直接提供者转变为社会资本的合作者以及PPP项目的监管者。

(二)因地制宜,建立合理的投资回报机制。在满足公益性功能或服务的前提下,通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等,建立合理的投资回报机制,稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测,既要充分调动社会资本积极性,又要防止不合理让利或利益输送。

(三)合理设计,构建有效的风险分担机制。考虑政府与社会资本对不同风险的承受能力,合理设计构建有效的风险分担机制,实现整体风险最小化。按照风险由最适宜的一方来承担原则,合理分配风险,项目设计、建设、运营等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求风险由政府承担,自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

(四)诚信守约,保证合作双方的合法权益。牢固树立法律意识、契约意识和信用意识,在平等协商、依法依规的基础上,政府和社会资本双方按照权责明确、规范高效的原则签订项目合同并严格执行,无故违约必须承担相应责任。

(五)完善机制,营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、绩效评价、退出机制等方面,完善制度设计,营造良好政策环境,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。

三、合理确定政府和社会资本合作的范围及模式

(一)ppp模式适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。具体指具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点的基础设施及公共服务类项目。公路、铁路、港口等交通设施,供水、供电、供气、地下综合管廊、污水和垃圾处理等市政设施,保障性安居工程、文体场馆、健康养老、医疗卫生、旅游、教育培训等公共服务项目,以及水利、资源环境、生态保护等领域的基础设施和公用服务项目均可采用PPP模式。今后,新建项目特别是收费定价机制透明、有稳定现金流、技术发展比较成熟、长期合同关系比较明确,投资金额在3000万元以上,一轮合作期限为5-20年的项目应优先考虑采用PPP模式建设。已建成的基础设施或已有的公共服务,也可以通过PPP模式,盘活存量资产、缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

(二)PPP操作模式选择。PPP项目操作模式主要包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、租赁-运营-移交(LOT)、建设-运营-移交(bot)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、购买-建设-移交(BBO)、区域特许经营(Concession)等。具体运作模式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用BOT、BOOT等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用BOT、BOO等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。

非经营性(纯公益性)项目。对于缺乏使用者付费&r、完全依靠政府付费”回收投资成本期拟投入资本和社会资本共同投入、分期回购等形式,采用BOO、O&M等市场化模式推进。要合理确定购买内容、规模、期限等,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。

对于已建成的基础设施或已有的公共服务,可根据项目实际情况,通过LOT、ROT、BBO、TOT、O&M、MC等方式植入PPP模式,对原项目进行升级改造或合作运营。

四、加强政府和社会资本合作的规范管理

(一)建立项目储备库。根据本地区基础设施和公用事业建设需要,按照项目合理布局、政府资源利用投资有效配置等原则,切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理。从准备建设的公共服务、基础设施项目中,及时筛选出适合PPP模式的项目,建立项目储备库,实行动态管理。鼓励社会资本向行业主管部门推荐合作项目,行业主管部门遴选出的潜在项目要及时报同级PPP项目管理机构入库。

(二)优化项目遴选。行业主管部门、项目实施机构应根据本级政府年度工作计划,及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟的建设项目,提交联审机制初审后,报同级人民政府PPP推进工作领导小组审核,再报同级人民政府审查同意后方可编制实施方案。实施方案应明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项,提交同级PPP项目管理机构审查后报同级人民政府批准。PPP项目管理机构要会同相关部门,从项目建设的必要性、PPP模式的适用性、财政可负担能力以及服务价格的合理性等方面,对PPP项目实施方案进行评估审查,引入和借鉴物有所值(VFM)评价方法,比较PPP模式和传统政府建设管理模式的优劣,提高项目决策的科学性和合理性。

(三)规范伙伴选择。项目实施方案批准后,指定或授权的项目实施机构要严格按照《政府采购法》、《招标投标法》等法律法规,规范设置投资准入门槛,对各类投资主体同等对待,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、比选等方式,公开、公平、公正、择优选择具有一定专业资质、资金实力、融资能力、项目管理经验以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。

(四)严格合同管理。制定《政府和社会资本合作项目通用合同范本》,由指定或授权的项目实施机构和社会资本依法签订项目合同,明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、退出移交、应急接管等内容。项目合同签订前应报同级PPP项目管理机构审查,项目合同签订后应报同级PPP项目管理机构备案,确保合同内容全面、规范、有效。

(五)注重监督评价。项目实施过程中,加强对工程质量、运营标准的全过程监督,确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。完善监管体系,形成由政府部门、投资者、公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。推行政府和社会资本之外的第三方评价机制,建立社会公众评价参与制度,对项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价,评价结果向社会公示,并作为收费标准、财政补贴、合作期限等调整以及完善PPP模式制度体系的参考依据。

(六)完善退出机制。政府和社会资本合作过程中,如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时,项目实施机构要及时做好接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后,要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目验收、资产交割等工作,妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

五、强化政府和社会资本合作的保障

(一)加强组织领导。市、县区要成立专门机构,履行政府和社会资本合作政策制定、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责,建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系,负责PPP推进工作。

(二)健全协调机制。按照部门联动、分工明确、协同推进等要求,建立协调推进机制,财政、规划、发改、国土、金融等部门要密切配合、形成合力,确保PPP积极稳妥推进。

(三)分类政策扶持。认真落实国家、省关于PPP项目各项优惠政策,设立财政专项扶持资金,分类采取约定社会资本年收益和回购年限、给予收费定价、资产处置、资金奖励支持等方式支持PPP项目。鼓励金融机构积极开发金融产品和创新金融服务,切实加大对PPP项目支持力度。支持PPP项目公司拓宽直接融资渠道,多渠道筹措资金。

(四)规范价格管理。按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则,加强投资成本和服务成本监测,建立定期审价制度,逐步理顺价格水平。加强价格行为监管,既要防止社会资本随意提价损害公共利益、不合理获利,又要防止政府随意调价损害社会资本合理收益。

(五)注重宣传引导。加强社会舆论引导,做好政策解读,回应社会关切,引导各级各部门切实转变观念,形成共识,强化合作,形成全市推进PPP工作的良好氛围。强化业务培训,使政府部门和企业相关人员熟悉PPP的运作模式与管理要点,更好地在实践中运用PPP模式。总结国际国内和本市开展PPP的经验教训,搭建信息服务平台,公开PPP项目相关信息,为深入推进PPP工作提供支撑和借鉴。积极发挥各类专业中介机构在PPP项目中资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施的效率和成功率。

广元市人民政府
2015年2月28日