《深圳市政府和社会资本合作(PPP) 实施细则(试行)》政策解读

  • 来源: | 2018年09月21日 09:08
摘要:

推进政府和社会资本合作,对于转变政府职能、激发市场活力、提升基础设施和公共服务的供给质量和效率具有重要意义。2014年以来,国家出台了多项指导政府和社会资本合作(PPP)的政策,国家发展改革委和财政部单独或会同有关部委下发文件,要求在基础设施和公共服务领域加快推行PPP模式。全国各省市大量PPP项目加速开展建设运营的同时,也出现了违规融资、变相举债、政府担保收益等增加政府债务风险的不规范现象。2017年以来,国家发展改革委、财政部等多部门相继出台多项政策措施,对各省市PPP工作进行清理规范,积极引导全国各省市PPP工作规范有序发展。

为贯彻落实国家深化投融资体制改革、规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)的工作部署,根据《深圳市开展政府和社会资本合作的实施方案》(深府办〔2017〕16号)要求,为进一步规范深圳市政府和社会资本合作(PPP)具体操作流程,深圳市发展和改革委员会、财政委员会联合印发了《深圳市政府和社会资本合作(PPP)实施细则(试行)》(以下简称《实施细则》)。

一、《实施细则》出台的背景

推进政府和社会资本合作,对于转变政府职能、激发市场活力、提升基础设施和公共服务的供给质量和效率具有重要意义。2014年以来,国家出台了多项指导政府和社会资本合作(PPP)的政策,国家发展改革委和财政部单独或会同有关部委下发文件,要求在基础设施和公共服务领域加快推行ppp模式。全国各省市大量PPP项目加速开展建设运营的同时,也出现了违规融资、变相举债、政府担保收益等增加政府债务风险的不规范现象。2017年以来,国家发展改革委、财政部等多部门相继出台多项政策措施,对各省市PPP工作进行清理规范,积极引导全国各省市PPP工作规范有序发展。

从深圳情况看,一方面由于较早推行改革开放并形成良好的市场机制,深圳较早在电厂、高速公路、城市轨道交通、污水和垃圾处理等领域采用了PPP模式推进项目建设运营,积累了较为丰富的PPP工作经验;另一方面近年来由于深圳经济发展质量不断提升,加上盘活存量资金,积累了较为雄厚的财政实力,各部门推进PPP工作动力有所减弱。从长远发展分析,随着深圳建设社会主义现代化先行区的加快推进、新版城市总体规划的实施,新一轮城市基础设施建设任务重、资金需求大、质量效率要求高。加快推行PPP模式有利于加快转变政府职能,深化投融资体制改革,推进政府治理体系和治理能力现代化;有利于激发社会资本活力和创造力,拓展民营资本发展空间,增强经济发展后劲;有利于弥补建设资金缺口,加快补齐基础设施和公共服务短板;有利于提高基础设施和公共服务的供给质量和效率,充分发挥投资效益。因此,深圳市于2017年9月正式印发《深圳市开展政府和社会资本合作的实施方案》,明确加快运用PPP模式加快基础设施和公共服务领域项目建设。

按照国家关于规范有序推进PPP工作的政策导向和《实施方案》要求,在充分借鉴和吸收全国各省市近年来PPP工作推进的经验教训基础上,深圳市发展和改革委会同市财政委员会牵头研究细化PPP政策框架体系和制度规范,进一步明确PPP工作总体推进思路和具体实施路径,制定《实施细则》。

二、《实施细则》总体思路、基本框架和主要内容

(一)总体思路

按照“一个核心、三个统一、五个创新、三个联动”思路,以提升基础设施和公共服务供给质量和效率为核心,实现实施路径、项目库、监管服务的三个政策统一,推进实施流程、资金保障、监管服务、PPP模式、项目运作的五个机制创新,推动社会资本、金融机构、服务机构的三个要素联动,建立健全PPP政策框架体系和制度规范,研究细化PPP项目具体实施路径,在重点领域积极创新PPP模式,推进一批高质量高水平的PPP示范项目,为全国规范有序推进PPP工作打造深圳标杆、深圳样板。

(二)基本框架和主要内容

《实施细则》共计九章五十条。依次为:第一章总则,第二章综合信息管理系统建设,第三章项目储备,第四章项目论证,第五章社会资本方选择,第六章项目执行,第七章项目移交,第八章支持保障,第九章附则。

第一章总则,主要梳理上位系列政策文件,界定PPP项目的概念,实施范围和PPP项目适用范围,PPP项目类型和实施方式。以及实施PPP项目的顶层设计框架和职能部门的职责分工,包括建立PPP项目联系会议制度和PPP中心,并在联席会议中规定参与的机构和部门。

第二章综合信息管理系统建设,主要介绍PPP综合信息管理系统的总体设计和模块构成。用五个条目介绍PPP项目库、PPP专家库、PPP咨询服务机构库、PPP金融机构库、PPP社会资本方库的具体属性和相关功能。

第三章至第七章,主要对PPP项目的全流程各个环节进行细化。分项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行、项目移交共五个阶段,对项目发起、识别筛选、实施机构及出资人代表确定、年度实施计划编制及审定、实施方案编制及审查、合同起草、招标方案编制、合同确认谈判、合同签署、项目公司组建及融资、项目报批报建管理、建设运营绩效评价评估、项目移交及后评价等多个环节进行了详细规定。

第八章支持保障,主要从PPP项目的土地政策、财政政策、金融政策和价格政策等方面提出相应的配套措施,积极促进和稳妥保障PPP项目的规范健康发展。

第九章附则,主要对实施细则中的争议事项、违约责任,区级项目具体执行,实施细则的解释权、有效期等附属性内容进行说明。

三、《实施细则》机制体制创新

《实施细则》创新性提出了“三个统一”、“五个创新”和“三个联动”的实施框架,确保PPP项目的全流程的良好运行。

(一)政策统一

一是实施路径统一。《实施细则》融合了国家发展改革委关于基础设施领域和财政部关于公共服务领域PPP项目操作流程要点和精神,将项目分为储备、论证、社会资本选择、执行、移交五个阶段,统一规范项目实施路径。

二是项目库统一。《实施细则》融合了国家发展改革委和财政部各自PPP项目库的运行规则,结合深圳实际建立全市统一项目库,并与两个国家库做好衔接。

三是监管服务统一。《实施细则》进一步明确深圳市政府和社会资本合作(PPP)事务中心根据项目合同约定,协助政府部门定期开展项目建设运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等内容开展经济学、效率性、效果性、公平性等方面的综合绩效评价和中期评估,推动项目绩效目标顺利完成。

(二)体制创新

一是实施流程创新。《实施细则》结合国家PPP流程有关规定和深圳市投资项目管理体制实际情况,明确涉及运营财政补贴和政府付费项目,需开展物有所值评价和财政承受能力论证,并以专章分析的形式纳入PPP实施方案一并审查,进一步简化审批程序;明确纳入深圳市年度重大项目计划的PPP项目实施方案的审查,建立联评联审的机制,各相关审批部门出具意见后报联席会议审定,进一步强化各部门协调联动,提高工作效率。

二是资金保障创新。《实施细则》将PPP项目按合作模式分类,对采用财政资金直接投资、资本金注入、投资补助及贴息方式的政府投资项目,纳入政府投资项目三年滚动计划和年度政府投资项目计划管理;对涉及运营财政补贴和政府付费项目,纳入中长期财政规划和年度财政预算管理,充分保障各类项目财政资金投入。

三是监管服务创新。《实施细则》明确建立全市统一的PPP综合信息管理系统,构建PPP数据库,实现PPP项目前期论证、社会资本选择、建设运营绩效评价评估、项目移交等阶段的全生命周期监管服务、风险预警与防控、信息公开与共享等服务。

四是PPP模式创新。《实施细则》鼓励结合深圳实际创新合作模式,在传统bot、TOT普通模式外,鼓励积极探索“非经营性项目和准经营性项目”和“经营性项目”捆绑运作,鼓励创新挖掘项目商业价值积极盘活存量资产,真正发挥各方优势资源,创新形成可复制、可推广的模式。

五是项目运作创新。《实施细则》规定PPP项目均需成立项目公司,引导社会各方聚焦项目公司、聚焦项目未来持续运营及长期合作关系,发挥项目公司在要素资源整合与统筹能力,建立现代化项目治理结构,保障项目健康运作。同时,《实施细则》鼓励民间资本以控股、组建投标联合体、成立混合所有制、成立或参与投资基金等多种方式参与PPP项目,充分调动民间资本活力和创造力,推动体制机制改革创新,发挥市场配置资源的决定性作用

(三)要素联动

一是社会资本联动。《实施细则》明确建立社会资本方库,收集和管理社会资本方的信息,积累储备有实力、有意愿参与PPP项目建设运营、具有基础设施及公共服务设施行业开发建设运营资质、建设运营管理规范的国内外专业机构,并通过项目推介会、工商联及行业协会对接会等多种方式,实现PPP项目与社会资本对接联动。

二是金融机构联动。《实施细则》明确建立金融机构库,收集和管理参与PPP项目的银行、证券、保险、基金等金融机构信息,为项目提供多样化金融产品及综合金融服务支持高效联动。

三是咨询服务机构联动。《实施细则》明确建立咨询机构库,收集和管理咨询服务机构的信息,搭建PPP项目与咨询服务机构之间的联系平台,为项目提供包括咨询、造价、评估、评价、法律等相关智力支持服务。

四、《实施细则》目的和意义

PPP作为基础设施和公共服务领域的制度创新,对全社会产生了深刻影响。基础设施作为现代城市化和社会运转的物质基础,是实现经济可持续发展的重要切入口。深圳作为改革开放的前沿阵地,此时就PPP的实施问题进行相关制度上的规定,推广PPP模式创新对于加快深圳进一步可持续发展具有重要意义。

《实施细则》旨在吸收国家相关文件精神基础上,结合深圳具体情况,进行具有自身特色的相关制度设计,更好地构建一个科学、系统的制度。一方面,在基础设施和公共服务领域通过PPP模式吸引社会资本尤其是民间资本参与,在更好发挥政府作用的同时,为深圳充裕的民间资本、社会资金创造市场发展空间,使市场主体在市场体系中更好地发挥其优势和创造力,使社会公众得到更高质量的公共工程和公共服务的有效供给;另一方面,通过进一步明确界定实施方式、规范好各类项目库的条件、建立综合信息管理系统的功能,从项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行、项目移交都做出详实的规定,能够用于指导实际工作,有利于工作的系统、科学和严谨推进,促使各参与方更加注重规范运作和项目管理,有利于防范和控制风险,增强市场信心,促进深圳市PPP事业长期可持续发展。

五、下阶段工作安排

深圳市发展和改革委员会、财政委员会将会同有关部门,切实抓好《实施细则》的组织实施工作。

(一)做好《实施细则》的宣传解读和贯彻落实。通过多种方式加强对《实施细则》的宣传解读,使各地区、各部门尽快了解和掌握主要内容,将要求落实到实际工作中来,加快推进深圳市PPP项目建设。

(二)做好综合信息管理系统的开发建设。加快全市统一的PPP综合信息管理系统的开发建设,实现PPP项目全生命周期监管服务、风险预警与防控、信息公开与共享等功能,包括PPP项目库、PPP专家库、PPP咨询服务机构库、PPP金融机构库、PPP社会资本方库、PPP资料库等。

(三)做好项目发起与储备及其筛选。按照《实施细则》要求,做好项目发起和储备及其筛选,按要求纳入PPP综合信息管理系统,完善项目相关信息,并按程序要求开展项目后续工作。

(四)及时总结和推广示范。为规范推广运用PPP模式,形成可复制、可推广的实施范例,深圳市发展和改革委员会、财政委员会将及时总结,对PPP执行项目进行筛选评比,确定示范项目,推广先进的经验做法,充分发挥示范效应。