论PPP项目的风险转移----以台湾高铁风险转移失败为例

  • 来源: | 2018年12月28日 08:57
摘要:

近二十年来,PPP项目作为一种提供公共服务的治理模式被广泛采用,其有效地解决了政府财政短缺问题,并且在运行中也发挥了实效。但同时它的核心设计---在公私部门之间实现风险最优分配出现了问题,那就是风险转移未能完全实现。本文试图通过台湾高铁案例,来分析PPP项目在实施过程之中由于合同治理的缺陷、政府最终负责这两个主要原因,项目中的风险并未能完全实现从政府到私人部门的转移,尤其从政府角度来看,其作为公共服务的最终负责人常常承担了那些本应转移到私人部门的风险。

近二十年来,PPP项目作为一种提供公共服务的治理模式被广泛采用,其有效地解决了政府财政短缺问题,并且在运行中也发挥了实效。但同时它的核心设计---在公私部门之间实现风险最优分配出现了问题,那就是风险转移未能完全实现。本文试图通过台湾高铁案例,来分析PPP项目在实施过程之中由于合同治理的缺陷、政府最终负责这两个主要原因,项目中的风险并未能完全实现从政府到私人部门的转移,尤其从政府角度来看,其作为公共服务的最终负责人常常承担了那些本应转移到私人部门的风险。

前言

PPP(Public -Private Partnership),中文指“公私部门合作”,定义为:私人部门参与或支持公共服务,尤其是公共基础设施服务的供给(Grimsey&Lewis,2004)。国内学者也对其有较多的研究,其中一种表述为“由政府部门发起,为提供公共产品或服务,公共部门与私人部门基于合同建立的一种长期合作伙伴关系,公私双方职责明确,风险共担,互惠互利”。无论国内外学者如何对其加以叙述,其基本内涵都是相同的。虽然私人部门参与到公共物品提供中来已有较长的历史,但是作为一个专业术语,它最早由英国政府于1982年提出。

PPP项目的广泛应用归功于它自身的特殊优势---能解决当代政府,尤其是发展中国家政府所面临的财政短缺问题,帮助各国政府在财政短缺的情况下仍然可以提供必要的公共服务,这基于它的核心设计,在公私合作中实现风险最优分配,将政府承担的部分风险转移到私人部门。作为一种遵循市场运行机制、将私人资本应用于公共服务建设领域的治理方式,其是在近二十年中才得到迅猛发展的。实际上直到上世纪90年代,大部分基础设施建设项目仍是由公共部门设计、执行、资助和开发的。但是有四个原因促进了PPP的兴起:公共财政持续不断的恶化、民众对公共服务质量逐渐增加的不满、新自由主义思潮对市场机制的强调,以及政府部门对国外有益经验的效仿。

总之,公共部门的规模以及政府在经济活动中所扮演的角色正面临一系列的变化,在上世纪八十年代轰轰烈烈的私有化风潮归于平寂之后,近十几年来公私合作制在全球范围内成为基础设施建设及公共服务供给方面增长最快的一种新的治理模式。

然而,随着实践的应用与普及,越来越多的目光被投入到项目运营方面。作为一种为政府解决问题、为公众提供服务、为私人带来效益的合作方式,PPP项目是否真的那么奏效。基于风险最优分配原则的PPP项目在实际运行中,风险转移会完全实现吗?如果不能,又是什么原因阻碍了风险转移呢?要解决这个问题,先来看了解一下PPP项目中的风险分配与转移。

PPP项目的核心设计---风险分配与转移

(一)风险最优分配

除了对PPP的概念、特征、适用范围进行研究之外,对其研究最多的无外乎是项目中风险分配原则了。实际上,这也是这种新的治理方式独具匠心之处。国外对于ppp模式风险研究,主要从需求风险在公共部门和私人部门的配置、融资途径对项目最终结果的影响,以及政治和制度等因素导致的道德风险等方面入手。而我国有关学者,则发现PPP能够将市场机制有效地引入公共领域,并使得民营部门的管理及金融资源得到合理利用,但其中适当的合约及规制设计师PPP实现公共服务攻击效率的关键,其重点在于收益和风险在公共部门之间的恰当配置。

无论学者们如何改变说法,都承认PPP的核心理念是按照风险分担原则进行合作,即风险应该分担给比自己更能管理好该风险的一方(Rutgers&Haley,1996)。格里姆赛和刘易斯在这部分研究中认为PPP项目中,政府和私人部门之间的风险分担受三方面影响:“特定服务义务;支付/定价结构;和在基本结构中调整风险分担的明示契约条款”。我国学者对ppp项目风险分担原则较好地描述也符合这个原则,它指出风险分配应遵循三条原则:第一,由对风险最有控制力的一方控制相应的风险;第二,承担的风险程度与所得的回报相匹配;第三,承担的风险要有上限。实际上,综合国内、国外学者对风险分担原则的描述,我们可简单将其称为“风险最优分配”,即在公私合作项目中,公私双方基于自身利益的考虑,通过合同的设计,很好的利用自己的优势承担自己可以应付的风险,而将自己无法控制的风险交由对方来管理,扬长避短,共同合作,以此实现双赢。

(二)风险转移

与传统基础设施和公共服务供给形式相比,PPP具有的一个显著特征是项目风险的转移,它指在政府制定基础设施及服务的质量与价格标准并予以有效监管的基础上,与政府签约的私人部门拥有具体建设和运营的实际控制权,使得政府得以从更大程度上将经营责任和风险转移给民营部门。如今政府的治理面太广,所负责的事情又太多,以至于单靠政府的力量根本不足以应付突如其来又不计其数的风险。从中我们看出政府采用ppp项目模式的良苦用心:不仅解决了财政困难的问题,而且通过与私人部门签订合同,将自身要承担的部分风险转移给对方。

通常情况下,PPP项目中风险有以下几种:政治风险、市场风险、建设风险、金融风险、运营维护风险、不可预见风险等等。立足于前面所述风险最优分配原则,从最适宜控制和管理风险出发,政府对于公共政策、立法相关的外部环境具有较好的控制力,私人部门则主要承担PPP项目经营方面的风险;另外当事人还需要在项目运行中跟踪观察、确定风险是否发生变化以及变化后风险是否再次分配。此外,还要时刻关注风险的动态,才能确定风险是否能够得以转移。

总之,项目中的风险到底由哪一方承担,应该在协议里界定清楚。然而,上述这种美好的设计只存在于理论之上,现实中采用PPP项目进行基础设施建设之所以问题频发,就是因为在项目进行中无法真正做到风险最优分配,无法完全实现风险转移。这可归因于合同治理与政府责任两个因素。

一方面,采用合同方式的PPP项目,难逃合同治理的弊端。PPP项目的合作是建立在不完全合同之上的,这就使得政府既有选错合伙人、信息不对称、技术限制的风险,又有合作方违反合同带来损失的可能性,这使得任何一个基础设施建设不是说仅靠一份PPP项目合同就能实现项目目标的。另一方面,政府在整个社会中既是社会的管理者,也是公共服务的最终负责人,他担负的责任使得必须避免整个项目的失败。也就是说政府作为项目最终负责方容易被私人部门锁定,这种锁定一旦发生,PPP项目中涉及的风险转移必定无法完全实现。因此无论是从合同治理还是政府责任两方面来说ppp项目的风险转移在现实中都存在问题。在分析台湾高铁项目风险转移的情况之前,有必要对这一个项目完整过程作一定程度的了解。

台湾高铁项目案例

上世纪90年代以来,作为国际上一种兴建重大公用事业的优选模式,PPP成为政府首选,在建设台湾高铁时,台湾当局就采取了这样一种做法,实际上它也是世界上最大的PPP项目之一。它耗资之大,历时之长,以及后来难逃失败的命运都引起人们的关注,以至于成为研究PPP项目不可不谈的案例。接下来我们仔细了解一下台湾高铁项目的运行。

(一)台湾高铁采用公私合作模式风波以及项目进展[1]

1992年关于建设台湾高铁议案伴随其成本收益分析在台湾当局得到通过。

1996年10月台湾高铁bot招标程序正式启动。

1997年9月,台湾高铁案决标,台湾高铁联盟以压倒性胜利击败中华开发公司而得标,取得高铁优先议约权,与行政院交通部高铁局完成议约。

1999年3月台湾高铁工程在高雄县燕巢乡主机厂动工,开启兴建的起点;1999年上半年中期工程因融资问题,在原地踏步,同年5、6月份台湾高铁公司以政府拒绝解决融资问题扬言解约

1999年8月13日,台湾高铁公司、“交通部”高铁局和银行团三方签订融资协议。

2000年1月2日,台湾“立法院”最终通过“促参法”,为台湾高铁工程提供一张慷慨的通行证。2000年3月正式开工。

2007年初,经过6年多建设,台湾高铁开通。

2009年9月,正式运营不满3年的台湾高铁公司,由于严重财务危机濒临破产,被迫改组董事会。

2010年初台湾高铁公司进行了大规模债务重组。改变了原来以私营为主导的性质,由台湾当局接手台湾高铁。台湾高铁公私合作模式以失败告终。

从上面整个台湾高铁的进度看出,作为投资额极大、历时将近10年的台湾高铁项目途径坎坷,其中虽然公私双方都竭力挽救这个项目,合作最终还是以失败而告终。

(二)台湾高铁项目的原初设计与实际结果对比

作为一项涉及全岛人民的大型服务建设项目,台湾高铁旨在通过建设贯通南北的快速交通工具,在全岛内部增加一项全新、便利的出行设施,以此方便人民出行,达到增加就业机会、刺激岛内经济需求的目的,其初衷与设想都是好的,但是现实与理想是有差距的。根据两者的差距我们可以更直观、更深刻的看到台湾高铁这一大型项目存在的问题。