关注2016年PPP以奖代补政策落实与执行绩效

  • 来源: | 2019年01月29日 12:02
摘要:

2015年底,财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(以下简称《通知》),明确自2016年起,中央财政将通过以奖代补方式支持政府和社会资本合作(PPP)项目规范运作,保障PPP项目实施质量。这无疑给2016年的PPP发展注入了一针强心剂,与此同时,如何利用好此项政策、真正管好用好这笔资金,成为2016年各级政府和社会力量广泛关注的重点。

2015年底,财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》(以下简称《通知》),明确自2016年起,中央财政将通过以奖代补方式支持政府和社会资本合作(PPP)项目规范运作,保障PPP项目实施质量。这无疑给2016年的PPP发展注入了一针强心剂,与此同时,如何利用好此项政策、真正管好用好这笔资金,成为2016年各级政府和社会力量广泛关注的重点。

根据对2013年以来PPP相关政策执行情况分析,财政部在2016年财政年度开始之前推出《通知》,其主要原因是希望用财政补贴,一方面撬动市场与社会合作方的激情,另一方面给地方政府执行政策的“定心丸”。因为,从过去一年的实际情况来看,ppp政策的执行存在一个怪相,不仅“政府热心、市场冷淡”,而且在各级政府、各地政府中,也普遍存在着质疑声音。此项补贴由普惠金融发展专项资金支持,这属于中央对地方政府的专项转移支付范畴,这是给地方政府和市场一个强烈政策性信号,鼓励各方继续努力推进,“促进示范项目规范运作,鼓励地方融资平台公司加大存量项目转型力度”。

“以奖代补”政策执行有三个关键环节:首先,要对项目进行清晰地甄别,判断其是否符合政策要求,是否符合ppp概念范畴,是否适用于补贴政策。其次,要监控项目的实施情况,作为评判资金使用效果的重要指标。第三,各级财政部门以及财政部专员办必须具备相应的甄别、评价与监管能力。因此,该政策能否执行得好,依赖于以上三个关键点,并且财政部拿出专项转移支付资金支持PPP发展,本身的绩效问题就值得关注。“以奖代补”的时间截点,就在立项之后,但是资金统筹使用涵盖项目全生命周期。PPP项目通常都是长期项目,资金一旦拨付,如何确保拨给项目的补助资金能够被有效使用?一旦遇到项目中途出现问题,补贴项目的资金又该如何处理?这些需要制定更详细的管理制度加以完善。

PPP需要政府与市场的相互信任和充分合作。从国际比较研究结果来看,PPP制度自身存在难以避免的不足和缺陷:第一,可能造成政府隐性或有负债增加;第二,不一定能够实现预期的物有所值,毕竟人们偏好于低估成本并高估收益;第三,基于第二点缺陷,PPP制度也不能够确保项目决策的有效性。因此,按照国际经验来看,无论哪个国家引入ppp模式,都必须非常重视制度性建设,不能片面地夸大其优势,而对其劣势避而不谈。所以,按照世界银行公布的定义,如果要很好地使用PPP,必须谨慎地、全面地、客观地认识PPP,并构建相应的管理制度和法律框架,该框架或制度需要对筛选、评估、决策、预算、运作、监督、报告等主要环节作出明确规定。

PPP对于政府和公共部门来讲犹如一把“双刃剑”,用得好,多方获利,反之则反。所以,对于主导改革的政府和公共部门来讲,制度建设非常重要。必须得到全社会关注的是,PPP制度是否能够良性运转,还需要配合推进政府在公共管理制度上的全面改革,包括公共决策方式的改革,公共预算制度的改革,必须注意引导性政策的出台不能过分干扰到市场选择,避免扭曲市场行为的问题再度发生。所以,补贴政策的出台,短期内会有一定正面影响。但是,从长期来看,是否能够起到理想效果,还有待进一步观察。与此同时,还需要注意与完善专项转移支付制度改革的匹配。

具体来讲,稳妥推进PPP在公共服务领域的有效实施,政府仍需要注意以下三个方面:

第一,各级政府都不应该将PPP作为政治任务来完成,而应该充分尊重市场规律。不能把PPP当作化解地方性政府债务的“一剂良药”,而应该充分认识到这把“双刃剑”利弊特点,从完善政府决策制度、管理制度入手,尽可能地降低政府可控风险,坚定市场与社会参与方对未来发展的制度信心。

第二,政府需要关注第三方咨询机构的规范化建设问题。随着PPP项目规模的不断扩大,各级政府在使用物有所值(VFM)方法进行项目筛选的时候,严重依赖于第三方咨询机构,然而,目前的第三方市场非常不规范,良莠不齐。当然,第三方市场的培育也是一个漫长的过程。

第三,不断完善财政部门在整个PPP制度框架和运营过程中的角色定位。具体来看,有以下四个方面的建议:一是,财政部门必须要有防风险意识,尤其要注意PPP可能引发的隐性或有风险,这不仅适用于新项目,也适用于融资平台机构的转化类项目。二是财政部已经提出,必须将PPP项目纳入中期财政规划,这非常及时。但是,更重要的是要尽快出台可操作性的指导意见。《通知》要求,“按年确定PPP项目以奖代补工作计划”,这种年度预算的思维如何与三年期规划相衔接,这是需要认真思考的制度性问题。三是必须尽快明确如何在资产负债表中列示PPP可能引发的隐性或有负债。四是加强相关立法,明确各方的责权利关系。目前,财政部门已经在推进,需要更广泛的听取意见和建议。

PPP制度的完善,牵扯到政府与市场的关系、政府与社会的关系,从国家治理视角去客观、冷静地对待PPP的发展,才是确保此项改革成功的关键。