推广PPP模式的对策建议

  • 来源: | 2018年01月05日 10:44
摘要:

民营企业参与积极性有待提高。目前,政府推荐的PPP储备项目多是一些周期长(15-30年)、投资数额较大、回报预期偏低、投资成本回收难度较高的项目,对社会资本的吸引力不强,一般的民营企业短期内无投资的实力或热情,或对政府承诺持怀疑观望态度。因此,PPP项目社会资本投资的主体仍然是国有企业或具有国有背景的企业集团 把PPP模式作为融资手段。进入PPP项目储备库的基本前提是,政府财政主管部门负责对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力论证及验证工作,无法通过验证的不采取PPP模式。但有的地方政府积极推动PPP模式,通过贴息、优惠贷款、承诺回报率等方式兜底以吸引投资,把PPP项目作为筹集资金的主要方式,盲目求大求快。从国外经验来看,即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家,PPP投资占公共投资的比例也不超过15%。

ppp模式的推广,是改进政府公共服务的重要举措,可有效增强公共产品和服务的供给能力。当前,我省ppp项目实施取得初步成效,但仍然存在定价机制执行难、民营企业参与积极性有待提高等问题,需要通过加大政策支持、完善配套设施等多种途径,为PPP模式的推广营造更为宽松有利的环境。

PPP(Public-Private Partnership)模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。在新常态下,为应对经济下行,调动民间积极性,提高财政资金使用效益,党的十八届三中全会明确提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。

去年以来,我省推出了68个PPP项目,总投资278.7亿元,其中市政建设57个,公共服务项目3个,生态环境项目1个,其它项目7个。比较大的PPP项目包括海口市地下综合管廊项目、南渡江引水工程项目、环卫一体化项目、三亚市有轨电车示范线工程等。PPP项目实施取得初步成效。一方面,政府通过PPP模式采购服务,将政府债务转化为企业债务,原有地方政府通过投资平台形成大量政府债务的模式将逐步退出;另一方面,加快政府服务转型,PPP模式下规范化的政府采购代替了指令性的项目审批,市场化的融资手段代替了行政性的政府补贴,法制化的风险共担机制代替了敞口巨大的政府隐性负债。

当前存在的主要问题

定价机制执行难。PPP项目通常采用使用者付费、可用性付费、固定回报率、上限定价、风险和收益共担等五种收费模式。当前PPP项目以公共事业及公益服务项目为主,大部分属政府定价范围。但政府定价承诺是否能顺利通过价格听证会,是社会投资方最大的顾虑,现实中有的项目定价或调价由于有不同意见而无限期推迟,加大了项目实施的不确定性。即使明确为自主协商收费项目,往往由于双方地位不对称,谈判陷入困境而导致项目无法顺利实施,如海口、三亚城市综合管廊项目根据国家要求通过协商收费,PPP项目公司面对的是通讯、电力、天然气等央企,谈判收费无从谈起。

民营企业参与积极性有待提高。目前,政府推荐的PPP储备项目多是一些周期长(15-30年)、投资数额较大、回报预期偏低、投资成本回收难度较高的项目,对社会资本的吸引力不强,一般的民营企业短期内无投资的实力或热情,或对政府承诺持怀疑观望态度。因此,PPP项目社会资本投资的主体仍然是国有企业或具有国有背景的企业集团。

把PPP模式作为融资手段。进入PPP项目储备库的基本前提是,政府财政主管部门负责对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力论证及验证工作,无法通过验证的不采取PPP模式。但有的地方政府积极推动PPP模式,通过贴息、优惠贷款、承诺回报率等方式兜底以吸引投资,把PPP项目作为筹集资金的主要方式,盲目求大求快。从国外经验来看,即便是PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家,PPP投资占公共投资的比例也不超过15%。

风险认识及防控能力不足。PPP项目涉及政策风险、法律风险、建设风险、运营风险、市场和收益风险、金融风险以及社会风险等。当前风险主要集中在:一是政府从项目选择上来说,没有严格的把关,个别不成熟的项目也纳入实施。二是价格收费承诺明显高于社会预期。三是企业把控风险能力不足。为了争项目,企业在价格政策、税收政策以及土地政策等没有明确的情况下,以较低的报价中标PPP项目,给企业发展带来隐患。四是PPP项目的投资周期较长,对政府信用与偿付能力是个考险,特别是基层政府的信用和履约能力。

实际操作难度较大。PPP模式是一个十分复杂的系统工程,参与者众多,组织结构和形式非常复杂,需要牵头部门有很高的组织协调能力;PPP模式一般周期较长,前期需要收集、分析大量的数据和资料以识别项目各阶段的风险,对风险分担机制要求很高;政策运用上涉及到土地征用、股权设计、项目融资、立项审批、招标采购、中期评估等,需要很强的政策理解和把握能力。尽管各级政府对PPP模式的推动寄予厚望,但操作层面对PPP模式的了解还不够深入,我省进入实施阶段的项目还不及三分之一。

加大PPP模式推广的对策建议

加大价格政策支持力度。PPP项目主要限于基础设施、公共事业(水、电、气)及公益服务(教育、养老、医疗)领域,当前以政府定价为主。因此,各级价格主管部门要提前介入,在PPP项目前期起到参谋顾问作用;最大限度发挥市场决定价格的作用,积极推进供水、供气、供电以及教育、医疗等领域价格改革,以价格放开促项目建设;完善政府定价程序和价格听证办法,邀请专业机构参与价格论证,加强价格成本信息公开等,确保定价科学合理。少数没有进入我省定价目录但具有垄断特性或关系民生的项目,必要时可以提请省政府实行定价管理,保障项目顺利实施。

予以民间资本平等参与机会。降低准入门槛,尽快出台我省市场准入负面清单,拓展民间资本参与PPP的投资领域;开展公平竞争审查。我省各类行政机关或授权组织在制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、资质标准等政策时,必须进行公平竞争审查,去除民间资本参与PPP项目的各类显性或隐性限制。

提供更多资金支持和融资手段。我省应尽快启动PPP发展基金,落实财政奖补资金;完善排污权、收费权、特许经营权、政府购买服务协议预期收益等权利的确立、登记、抵押、流转等,加强创新类贷款支持;引导民间资金整合为民间资本,开拓PPP民间融资渠道;借助产权、股权交易市场,实现PPP项目股权转让和资产证券化。

坚决落实政府PPP项目承诺。各级政府对依法实施PPP项目的政策承诺或合同,要认真履行和兑现,将PPP承诺纳入政府绩效评价体系,严格政府承诺考核和奖惩。

配套保障措施。一是加大培训。加强对相关主管部门负责人及经办人员的政策解读和业务培训,着力解决PPP项目“不会投、不敢投”的问题。二是加强监督。重大基础设施或民生领域PPP项目,报地方人大审查;涉及使用者付费的PPP项目,要提前向社会公示;邀请人大代表、政协委员、专业机构等参与PPP项目全程跟踪评估。三是建立容错机制。PPP模式尚处于探索阶段,要严格区分先行先试失误与明知故犯行为,以及无意过失与谋取私利的故意行为等,保护改革创新的积极性。