张家口市桥西区集中供热PPP项目

  • 来源: | 2018年05月23日 10:41
摘要:

2011年8月,张家口西域实业发展集团有限公司和张家口市桥西区财政局将其持有的恒峰热力公司的全部股权转让給张家口市万方房地产开发集团有限公司,股权转让后张家口市万方房地产开发集团有限公司拥有恒峰热力公司100%股权,成为公司目前唯一的股东 3.项目总投资 截止2014年底,张家口市桥西区集中供热项目完成总投资81059.34万元,其中固定资产投资75408.41万元,包括热源厂、热力站、管网等投资;无形资产(土地)投资4786.19万元,为取得的划拨土地82947.3平方米;流动资产(备品备件)投资864.74万元。

一、项目简介

(一)项目背景

河北省张家口市桥西区集中供热项目属于一个典型的存量项目。原有的供热项目是桥西区政府投资建设的一项民生工程,承担着全区集中供热的任务,从项目开始建设之初就全部为政府主导建设,公司管理层也是从政府各部门抽调组建而成。

由于企业运营和管理上都存在先天不足,难以适应现代企业制度要求,导致资金运转困难,政府连年补贴,员工积极性不高,用户满意度不高、时常被投诉。企业2012年亏损3292万元,2013年亏损702万元,2014年亏损1635万元。

2014年初,桥西区区委、区政府决定对企业进行改革,激发企业活力,减轻财政压力,探讨企业股权改革事宜,决定出售部分股权,引入民间资本。财政部发布了一系列关于政府公益性项目实行ppp模式的指导意见,该区区委、区政府决定立即扭转方式,按照规范的PPP模式来运作集中供热项目。

(二)项目特点

本项目属于存量资产项目,项目建设及运营单位恒峰热力公司。截止2014年12月31日桥西区恒峰热力公司累计实现净利润1559.57万元。其中包含历年应收未收采暖费5535.75万元,应收未收接口费10269.32万元,应摊未摊二网改造潜亏4654.22万元,三项合计20459.29万元。以上情况回收(摊销)程度将直接影响未分配利润。桥西区恒峰热力公司实际已处于严重亏损状态。

截止2014年12月31日,项目一、二期建设已完成投资8.1亿元,资金来源一部分为借款,一部分为施工单位代垫。公司经营处于亏损状态,公司后期的债务偿还将面临很高风险,短期内无力承担项目二期工程尚需完成的2台70MW高温热水锅炉及配套管网和热力站的建设投资。

(三)项目概况

1.项目基本情况

张家口市桥西区集中供热项目分两期建设。一期工程于2009年开始,包括一座4×70MW供热锅炉主厂房建设,安装4台70MW供热锅炉,完成循环水泵间、风机间、除尘器、输煤廊、沉降池、灰渣场、烟囱、煤场及其它办公、生活、公用设施以及配套热力站和管网的建设。2012年底,一期工程全部完成。并于2010年10月25日开始实现供热,二期工程于2013年开始,当年一次建成4台70MW高温热水锅炉房及其附属设施,并完成安装2台70MW高温热水锅炉及配套管网和热力站的建设。截止2014年底,张家口市桥西区集中供热项目一、二期共完成热源厂建设,包括:两座4×70MW供热锅炉主厂房及其附属设施、安装了6台70MW供热锅炉及其附属设施、建设完成办公、生活、公用设施;建成热力站65座;铺设管网28公里(单向)。实现供暖面积559万平方米。

2.项目原承担建设和运营企业的基本情况

承担张家口市桥西区集中供热项目的建设及供热服务的单位为张家口市桥西区恒峰热力有限公司(简称“恒峰热力公司”)。该公司2009年2月经张家口市桥西区工商行政管理局注册登记成立,初始为张家口市桥西区财政局一人出资的国有独资有限责任公司。

2009年8月恒峰热力公司吸收新股东张家口西域实业发展集团有限公司,同时增加注册资金8,000万元,新增注册资本由新股东认缴。增资后注册资本变更为10,000万元。新增出资由张家口众兴会计师事务所有限公司于2009年8月20日验证,并出具张众变验字【2009】第051号《验资报告》。

2011年8月,张家口西域实业发展集团有限公司和张家口市桥西区财政局将其持有的恒峰热力公司的全部股权转让給张家口市万方房地产开发集团有限公司,股权转让后张家口市万方房地产开发集团有限公司拥有恒峰热力公司100%股权,成为公司目前唯一的股东。

3.项目总投资

截止2014年底,张家口市桥西区集中供热项目完成总投资81059.34万元,其中固定资产投资75408.41万元,包括热源厂、热力站、管网等投资;无形资产(土地)投资4786.19万元,为取得的划拨土地82947.3平方米;流动资产(备品备件)投资864.74万元。

分析:这里的项目总投资是项目原投资额,转为PPP模式后,项目总投资额的确定也是本项目的一个重要内容。结合项目资产评估报告对项目固定资产的评估最终并未作为项目资产转让价款,而是以其价值偿还欠款。

4.项目后续建设

在特许经营期内(2016年)项目公司需建设完成安装两台70MW锅炉及配套设施,该部分含税投资7300万元。

分析:本项目的成交价为4.15亿元,供热资产的经营权价值评估结果为4.06亿元,上述锅炉及配套设施的投资款是否包含在投资额中实质看不出来。

5.资产经营权价值评估

张家口市桥西区恒峰热力公司在评估基准日2014年12月31日持有的供热资产25年经营使用权收益评估后的价值为4.06亿元。本次通过竞争性磋商的方式选择社会资本合作方,中标社会资本方的成交金额为4.15亿元。

二、项目PPP操作过程

(一)项目资产评估

张家口市桥西区恒峰热力有限公司评估基准日2014年12月31日资产账面价值为67101.49万元,评估价值为65536.31万元,减值额为1565.18万元,减值率为2.33%。

知识点:资产评估方式一般包括成本法和收益法。因存量资产一般在政府或政府平台公司或政府其他国有企业名下,涉及到国有资产转让的相关规定,因此项目资产评估不仅应符合PPP的相关法律、法规、政策,也应满足国有资产转让的条件和程序。

本项目中,主要涉及非流动资产的评估,包括:固定资产和无形资产的评估。固定资产主要包含:房屋建筑物类和设备类。房屋建筑物类主要是房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施、管道及沟槽;设备类主要是机器设备、车辆、电子设备。上述资产评估价值净值为637373464万元。另外,土地使用权评估价值为1798.96万元。

(二)职工安置方案

PPP项目公司成立后,桥西区恒峰热力公司继续存续,主要任务是清收欠款,偿还到期债务,不足偿还部分由桥西区人民政府负责解决。原公司员工分别不同情况进行安置:公司管理层拟实行双向选择,由本人决定进入项目公司或区政府另行安排;公司其他正式职工拟由项目公司全员接收,重新签订劳动合同。项目公司届满或出现提前终止合同,留存的原公司职工转回桥西区恒峰热力公司安置。

知识点:在《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》发改投资[2017]1266号文中规定:运用PPP模式盘活基础设施存量资产回收的资金,除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外,应主要用于新的基础设施和公用事业建设,重点支持补短板项目,形成新的优质资产。

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)文规定,明确政府和企业责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。而本项目方案中明确:“PPP项目公司成立后,桥西区恒峰热力公司继续存续,主要任务是清收欠款,偿还到期债务,不足偿还部分由桥西区人民政府负责解决。”可以理解为:项目原实施主体存续的主要任务是清收欠款,偿还到期债务,但不足偿还部分由桥西区人民政府负责解决。

(三)运作模式的选择

产权持有人(恒峰热力公司)将建好的供热设施移交给项目公司,收取一定时期的经营权价值,项目公司通过收取采暖费和供暖设施建设费收回投资,经营期限届满后,项目公司将项目资产无偿移交给原产权持有人。

知识点:本项目的运作模式为TOT,这是存量资产转PPP模式的主要模式,第一个T可以是两种方式:一种是资产权属的转让,一种是经营权的转让。本项目是经营权的转让。

(四)社会资本方的确定

通过竞争性磋商方式选择了北京源通热力有限公司,合作期限25年,与政府授权出资代表张家口市桥西区国有资产运营管理中心以10%:90%的股权比例组建项目公司——张家口源通华盛热力有限公司。

(五)投资回报机制

项目公司通过采暖费和供暖设施建设费的收入收回投资。

(六)财政承受能力

本项目将项目建设投资支出定义为项目建设和运营期间应偿还的负债,在项目采用PPP模式后则转换为财政支出责任。

1、需要偿还的负债情况

截止2014年12月31日,恒峰热力公司负债总额108375.61万元。需要政府负责偿还的负债如下:

三、分析结论

本项目将恒峰热力公司已建完的热力设施及二期需建设完成安装两台70MW锅炉及配套设施的经营权经过评估后作价转让给中标社会资本方北京源通热力有限公司,用经营权价值作为项目投资额,但经营权价值的评估办法我们没有看到具体方案,在其物有所值论证报告当中描述本项目经营权价值为4.06亿元,最终社会资本的中标价为4.15亿元,但本项目二期转为PPP模式仍涉及建设安装完成两台锅炉及配套设施,因此本项目的总投资额是否包含两台锅炉的建设安装费用及配套设施费用,无法得知。项目公司通过收取采暖费和供暖设施建设费的收入来收回投资。而恒峰热力公司转让经营权所得价款以及其他资产偿还借款,不足部分由政府承担。本方案中将这部分作为项目建设投资支出纳入政府支出责任,从而纳入预算。

本方案存量盘活的主要思路是转让经营权而非资产所有权,进行资产评估的目的是预估政府需要承担的偿债责任并纳入中长期预算,减轻政府债务负担。在存量转化为PPP模式的操作流程中,若采用TOT模式,则就存在资产评估程序。而出让价一般有两种情形,一种是按照国有资产出让的相关法律法规,将国有资产所有权出让给社会资本,同时,授予社会资本一定期限的特许经营权。一种是单纯的特许经营权,即政府将特许经营权作价出让给社会资本,但并不出让该项目资产所有权,即不带资产所有权的特许经营权出让。为了避免国有资产被任意抵押、处置,可能造成不能持续有效提供公共服务的风险,造成国有资产流失,因此,一般有充足现金流的经营性项目大多选择不带资产所有权的特许经营权出让方式。