前世今生:PPP的价值与未来

  • 来源: | 2018年08月08日 10:20
摘要:

同样的案例,甚至远达遥远的非洲,无论是埃及、尼日利亚的工业园,还是在加纳的机场和电站,PPP已被证实是富有成效的通用经验结合“一带一路”的“五通”来看,政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,几乎全部实现了与PPP的无缝对接。沿线国家大量的基础设施、电信能源、科技教育、文化旅游等项目内容,都属于公共产品服务领域,与PPP的投资范畴相契合,这给项目国输入的不仅是资金,还有新的发展理念、管理模式、技术保障、人才支持,将成为国际合作的主流形式。

PPP,即政府和社会资本合作,作为公共基础设施中的一种项目融资模式,这些年成为了中国经济的“新宠”。广义上讲,PPP指政府和社会资本通过建立各种合作关系,来提供公共服务或公共基础设施,包括bot、BT等简单的投融资模式。狭义上讲,是在此基础上更强调社会资本参与项目的运营和管理。

尽管这个概念最早于1982年起源于英国,却在中国落地生根,并发展壮大。从广西来宾B电厂,到北京地铁4号线。从固安样本,到全国遍地开花的产业新城。PPP曾经历过5年的停滞期,也步入了2.0新时代。

2014年底,随着政策利好以及新一轮签约量的爆发,PPP这一概念正式走入公共视野,广为民众所熟知。但其实,不管是广义还是狭义的PPP,在中国都不是新事物。

大到“一带一路”的宏伟蓝图,小到中国的县域经济,在不同维度上的区域格局里,30年来关注与争议并存,PPP走出了一条属于自己的中国式道路。

4个项目

首先映入眼帘的,无疑是那些具有标志性意义的项目。

广义PPP在中国的发展,最早可以追溯到改革开放初期,上世纪80年代的珠江边上,是中国地方政府探索BOT的开端。

彼时,为了解决发展过程中电力不足的问题,深圳开始与外商洽谈,并于1984年签订协议,以BOT方式合作兴建深圳沙角B电厂,项目合作期10年。这被认为是中国第一个使用bot融资概念兴建的基础设施项目,其实质是政府和外资合作。

1995年,在来宾B电厂成为第一个经国家批准的bot项目之前,已经在设计图纸上躺了将近10年。当时的广西是典型的“老、少、边、穷”地区,经济发展落后,海外知名度更低,无论是政府决策者还是相关投资者,作出决定都需要胆识。

工业化起步阶段、需要源源不断动力的中国,对外资充满了诱惑。作为对外开放的新举措,大背景下的来宾B电厂项目,其影响力远远超过之前数个由地方政府出面的BOT项目,而“第一个试点”意味着政府更多的关注和支持,其投资总额、项目规模都超过以往。

1996年,福建泉州刺桐大桥建成通车,是民营资本首次进入BOT领域的标志。当年的《人民日报》称赞:“刺桐大桥不仅是一座解决塞车、过桥困难的物质的桥,而且是一座探索、改革的桥,它的意义远远超出了造桥者的想象”。

而狭义PPP在中国的发展相对较晚,最著名的当属北京地铁4号线。有别于上述三者的BOT模式,这也是第一个真正意义上的PPP。从2003年开工到2009年正式通车,一直到后续的运营管理,显示了社会资本的高效率,获得了社会的广泛认可。

ppp模式一路走来,包括深圳沙角B电厂、广西来宾B电厂、福建泉州刺桐大桥,以及北京地铁4号线项目在内的诸多项目,共同构成了中国经济腾飞的画卷一角。在这个过程中,外资由引入到淡出,地方政府与项目公司对于未来的预期亦不乏跌撞与冲突。

其间孕育出的宝贵创新理念,直到今天在实践中回望,仍不免让人击节赞叹。

2.0时代

事实上,中国式PPP的发展,并非是一蹴而就,或毕其功于一役的。

在早期试验先行的BOT项目中,政府承担了市场风险和汇率风险,这些风险系数较高,不确定性因素难以控制。其防范和化解,都需要历史的检验,并逐一给出答案。

2004年,住建部颁布126号文,在市政基础设施的六个领域全面推行了特许经营,这些是PPP在中国落地最成功的领域,包括供水、燃气、供暖、污水、垃圾和公交等。

本来以此为契机,中国的PPP可以实现跃迁式发展,但事实上,在2009年到2013年长达5年的时间里,PPP的发展几乎陷入停滞。

究其原因有二:

其一,是金融危机之后,庞大的投资刺激计划促成了地方融资平台的兴起,以企业身份行政府融资之实,造成很多纯粹出于融资目的的广义PPP项目缺乏动力。

其二,是早期的PPP项目逐步进入矛盾高发期,很多项目在后续建设、运营、移交等环节出现问题。政府顾虑麻烦,社会资本担忧风险,造成PPP两头遇冷。

正如当初在形势一片大好中骤然降温一样,沉寂数年之后,转机悄然而至。

2013年底,党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在此之后,PPP开始成为政府转变发展思路、推进政治体制改革、创新经济发展模式的重要手段,进而一步步重获新生。

2014年9月,财政部提出“政府和社会资本合作”的标准说法,这是部委级别的正式认同,也是首次专门就PPP模式发布的框架性指导意见。由此,PPP的概念被正式确立。

同年10月,财政部发布“43号文”,明确提出剥离城投公司的政府融资职能,倒逼地方政府投融资转型,PPP成为香饽饽。

2014年底,得益于以上诸多政策利好,PPP签约量第一次大规模爆发,其后经过三年多的发展,再一次见证了中国速度,PPP发展步入2.0时代。

作为PPP模式的主推者,财政部和国家发改委则有不同的分工,分别统筹负责公共服务和基础设施两大领域。截至2017年9月末,全国PPP入库项目合计14220个,累计投资额17.8万亿元,覆盖31个省级行政区及新疆兵团。

时至今日,PPP项目的各种运作方式,包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)等日臻成熟,在模式选择上,也多了更加科学合理的运筹。

而这一模式被长期看好的原因在于,政府与社会主体(企业)建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,可使政府财政负担减轻、社会主体投资风险减少。

20多年前,广西来宾B电厂特许权协议签订时,当地的一份报纸写道:“中国的对外开放总在一步一步往前走,然后越来越聪明。走向世界后,我们学会寻找更大的公平和利益。”

放到更广的时空维度下,现在看来,这段路也许还很长。

“一带一路”新动能

经历了近5年停滞后,2013年底召开的党的十八届三中全会,是PPP发展回暖的重要风向标。

几乎是在同时,“一带一路”战略被提出,这个由中国首倡、最高层推动的宏伟蓝图,力图构建人类命运共同体。彼时,在全球背景下,正迎来新一轮基础设施建设的景气周期,为社会资本提供了广阔的市场机会。从未来的发展来看,PPP在“一带一路”国家中,势必将会成为一种发展的新动能。

在巴基斯坦,PPP是缓解政府压力的有效办法。作为中巴经济走廊的旗舰PPP项目,瓜达尔港是造福中巴两国的重要港口。在叙利亚、阿富汗、伊拉克等饱经战乱的国家,重建家园时基础设施建设的需求更是前景广阔。

同样的案例,甚至远达遥远的非洲,无论是埃及、尼日利亚的工业园,还是在加纳的机场和电站,PPP已被证实是富有成效的通用经验。

结合“一带一路”的“五通”来看,政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,几乎全部实现了与PPP的无缝对接。

沿线国家大量的基础设施、电信能源、科技教育、文化旅游等项目内容,都属于公共产品服务领域,与PPP的投资范畴相契合,这给项目国输入的不仅是资金,还有新的发展理念、管理模式、技术保障、人才支持,将成为国际合作的主流形式。

以中国交建等大型央企为代表的公司,在这一波“走出去”的浪潮中,广泛建立了中国企业的全球影响力。

当然,也不是所有的PPP项目,都适合掘金海外。

不可否认,基础设施项目,特别是类似于“一带一路”这样的跨区域合作,存在规模大、周期长、风险高等特点,短期回报率通常达不到社会资本的盈利要求。而投资回报率低正是影响社会资本流向的重要因素。

此外,“一带一路”沿线的商业和投资环境、资金安全以及政治风险因素的不确定性较大,使得逐利特征明显的社会资本对投资基础设施望而却步。

由此可见,从构建多元化的投融资体系框架的发展趋势看,为了增强吸引力从而动员更多的社会资本,必须实现更大程度上的模式创新和安全保障。

注册资本1000亿美元的亚洲基础设施投资银行,应当发挥重要的先导作用,结合沿线国家的实际需要,确定优先发展的基础设施领域,建立包括项目可行性报告等在内的项目库。此外,在资产证券化、跨区域政策制定上,也需要沿线各国的一道努力。

这是一项贯通历史、现在与未来的事业,亦是中国式PPP在全球范围内的远见卓识。

县域经济的中国样本

郡县治,天下安。

县域经济是国民经济的基本单元,是融城乡于一体的综合性经济体系。在PPP模式走进2.0,步入新时代的今天,既可以与“一带一路”这样宏大的国家战略辉映,也可以在中国县域经济的微观细胞中起舞。

1998年是一个特殊的年份,很多故事都是从这里开始的。

那一年,许家印在创建恒大实业一年多后,积累完成了“第一桶金”。马云刚刚买下湖畔花园风荷院16幢1单元202室,准备辞职创建阿里巴巴。马化腾拉上大学好友张志东成立腾讯,不久又吸引了三个同学,合称“五虎将”。那一年,华夏幸福在河北廊坊创立。

四年后的2002年,在“天安门正南50公里”的河北固安县,产业新城的事业从这里起步。

与中国交建这样拥有大型央企背景的企业不遗余力的“走出去”不同,华夏幸福这家起步于廊坊、壮大于河北、正面向全国扩张的民企,一直以PPP模式打造产业新城的标杆,持续深耕并深刻影响了中国的县域经济。

作为国家发改委首批PPP典型案例以及财政部第三批PPP示范项目,固安产业新城在业界一直是公认的经典样本,充满了大时代下奔涌向前的想象力。

从全球范围内的经验来看,PPP模式固非中国独有。固安与北京的关系,好比英国的道克兰新城之于伦敦,或者是美国的雷斯顿小镇之于华盛顿。但其在多项领域进行了中国式的创新,才得以在这片沃土上扎根。

在固安模式中,按照PPP协议约定,固安地方政府与华夏幸福各司其职。政府是产业新城开发建设的决策者,拥有规划、土地、产业项目引进、产业集群打造的主导权、决策权和审批权。而华夏幸福会设立相应的区域项目公司,从全生命周期监督统筹城市建设、土地利用、产业发展、生态环境。

15年间,曾经的国家级贫困县华丽转身现代产业新城,宜居宜业宜游。这一出色样本的形成,正是基于上述产业新城PPP模式,在地方政府与企业共同坚守契约精神,和长期合作中实现的。

在其后该模式的异地复制扩张中,河北大厂、浙江嘉善、四川彭山、广东江门、江苏溧水等地,同样的故事不断涌现。

伴随着中国的高速城镇化进程,以及东部地区产业向中西部转移、中心城市制造业向周边转移的趋势,我们看到,中国县域经济的发展正经历着一场新的跃迁:这一改过去以乡镇工业为主的点状分布,和以园区工业为主的块状分布格局,向融入城市群的网状经济变化。

PPP的价值和中国新型城镇化的未来,正是产业新城的深远洞见。