PPP模式在环保领域充分发挥作用需解决几道难题

  • 来源: | 2018年08月10日 08:59
摘要:

2014年以来,国家鼓励ppp项目实施,尤其是ppp模式在环保领域的应用。但PPP在中国的发展不够成熟,相关部委政策不统一,加上PPP模式本身比较复杂,涉及的专业领域较多,在PPP模式的推进过程中有很多多问题显露出来。首先,地方政府对环保PPP项目的识别和筛选不够严格。从地方政府方面来讲,在PPP项目发起环节,没有严格地进行项目识别与筛选,这是个非常突出的问题。全国各地纷纷在环保领域开展PPP项目,在财政部推出的首批30个示范项目中,环保项目共15个(供排水项目12个,垃圾焚烧项目1个,环境综合整治项目2个),占项目总数的50%。

2014年以来,国家鼓励PPP项目实施,尤其是ppp模式在环保领域的应用。但PPP在中国的发展不够成熟,相关部委政策不统一,加上PPP模式本身比较复杂,涉及的专业领域较多,在PPP模式的推进过程中有很多多问题显露出来。

首先,地方政府对环保PPP项目的识别和筛选不够严格。从地方政府方面来讲,在PPP项目发起环节,没有严格地进行项目识别与筛选,这是个非常突出的问题。全国各地纷纷在环保领域开展PPP项目,在财政部推出的首批30个示范项目中,环保项目共15个(供排水项目12个,垃圾焚烧项目1个,环境综合整治项目2个),占项目总数的50%。地方政府推出的PPP项目中,根据对国家发改委PPP项目库所公布的29个省市的1,043个项目的统计,环保项目投资总额1,616亿元,占比约8.2%,但从数量看,环保项目的占比则高达34.3%。在全部358个环保项目中,水处理领域和固废处理领域的项目分别为262个和82个,占比分别为73.2%和22.9%。水处理项目中,污废水处理类型项目数量最多,达157个,占比59.9%。固废处理项目中,生活垃圾处理类型项目占主导,比例为70.7%,其中,垃圾焚烧项目34个,占比41.5%。

出于对PPP模式的认知误差,仅仅将PPP模式作为融资手段,有些地方政府几乎所有项目都想做成PPP,这些项目的推出几乎没有严格的标准,事实上其中很多项目并不适合走PPP模式,有些项目对社会资本方缺乏吸引力。

在PPP项目评估筛选过程中最核心的“物有所值论证”环节没有受到足够重视,基本都是走程序。地方政府债务规模激增,加上很多原有的融资模式受限制,从扩大投资的角度看,推进PPP模式是一种有效方式。原则上推动PPP模式首先应该满足公共需求、拉动地方经济,但目前达到这种理想状态不太现实,有些地方政府更多考虑的是缓解地方债压力,甚至纯粹是为了融资。事实上PPP是一种长期的制度设计,对于中央政府来讲,一方面倒逼地方政府转变政府职能方式;另一方面,继续扩大基础设施投资。

对此建议地方政府对待PPP的态度进一步趋于理性。对于哪些项目适合做PPP要有清晰的认知,中建政研在为地方政府做咨询时,首先,帮助他们进行项目梳理。其次,要想办法提升所推出的PPP项目的质量。比如有些地区会把一些比较优质的经营性项目纳入PPP项目,提升项目质量、增加对社会资本的吸引力。

其次,社会资本方对环保PPP项目的预期收益率较高。社会资本方通过PPP模式参与环保行业设施建设。这对社会资本方,尤其是民间基建投资者来讲,是难得的历史机遇,同时更是一种考验。PPP项目适用于基础设施和公用事业,这种性质决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求一种平衡。而社会资本方对投资收益预期通常过高,举例来说一般达到12%甚至15%以上,但PPP项目投资收益大概只能达到10%。建议社会资本方降低收益预期,对于PPP项目来说收益的长期性、稳定性以及风险的可控性更为关键。

PPP项目有长达10—30年的运营期,要靠后期运营的收益来弥补前期的投资。那么达不到标准的社会资本方如何做?若要靠自己,就涉及到整个管理体系的调整,人才体系的构建,这可能是一个长期的过程。目前比较通行的方法是与运营能力强的社会资本组成利益联合体来运营项目,或者由中标社会资本委托第三方来进行运营。这样一方面可以保证项目顺利运营,另一方面可以起到技术扩散的效应,提升社会整体的技术水平。对于社会资本来说,重点要解决的是如何使得资本与技术紧密结合,达到技术引进与管理提升双重发展。

第三,地方政府契约精神不够。地方政府应进一步加强自身诚信建设和法制政府建设。在PPP问题上,社会资本方相对比较谨慎。一方面有些社会资本方对地方政府的信誉问题心存疑虑,担心政府政策变动、签的PPP协议不认同。另一方面,某些地方政府的财政承受能力堪忧。社会资本方对某些地区的PPP项目很感兴趣,但地方政府财政承受能力不足。根据财政部发布PPP项目财政承受能力论证指引,规定每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,这在很多地区远远不够,在西北这些地区更是如此。地方政府想投入更多的PPP项目是心有余而力不足。这种情况下社会资本方虽然有感兴趣的好项目,但政府财政补贴不到位,项目难以推进。中建政研因此呼吁中央应进一步提高10%的比例,以便让更多的项目纳入PPP。

本轮PPP热潮现在才刚刚开始。无论政府还是社会资本方,都缺少成熟的经验可借鉴,都在摸着石头过河,不可避免会出现各种问题。有些省份在积极做推进和探索。如河南省,在PPP方面无论是观念、方法还是实际行动上,都走在全国前列:建立全国第一支获得国家批复的PPP基金,把当地PPP实施比较成功的项目经验进行推广,领先设立省级PPP中心并建立了专业咨询机构库。