新常态下PPP 模式的挑战与对策

  • 来源: | 2018年08月13日 10:45
摘要:

近几年,我国经济的发展已经逐渐进入了新常态。在经济新常态的背景下,市场上的投资结构以及方式都出现了一定程度的改变,面临着不同的挑战。在此基础上,需要对投融资的方式进行探索以及研究进一步适应时代的发展。现阶段,国务院开始重视政府以及社会资本的合作,这为政府在经济新常态的背景下有效的扩展投资指明了方向。在市场中地方政府的投资占据非常重要的位置,正确认识以及处理社会资本以及政府的合作关系,不仅仅对深化体制改革,还对保障经济平稳的发展有着重大意义。

近几年,我国经济的发展已经逐渐进入了新常态。在经济新常态的背景下,市场上的投资结构以及方式都出现了一定程度的改变,面临着不同的挑战。在此基础上,需要对投融资的方式进行探索以及研究进一步适应时代的发展。现阶段,国务院开始重视政府以及社会资本的合作,这为政府在经济新常态的背景下有效的扩展投资指明了方向。在市场中地方政府的投资占据非常重要的位置,正确认识以及处理社会资本以及政府的合作关系,不仅仅对深化体制改革,还对保障经济平稳的发展有着重大意义。本文对ppp模式的挑战以及对策做一些探讨。

一、新常态下PPP模式的挑战

(一)对PPP模式在新常态下的作用认识不到位

第一,很多地方政府由于受到旧常态背景下的工作方式,不能适应新常态背景下的经济工作形式,经济要想得到增长主要依靠的是投资、资源的投入以及出口等。以往在经济增长的过程中,政府主要的经济来源较为广泛,能够调控的余地相对较大,有效信息也相对较多,目前政府以往的优势出现明显减弱的特征,这就需要政府改变工作的机制,进一步营造具有创新性的体制环境;第二,还存在一部分政府的敏感性较强,仅仅将PPP模式看作争取资金的方式,没有按照自身以及项目的实际情况,盲目的去选择PPP模式,这种现象的存在很容易造成非常严重的潜在债务。所以,需要对一些地方政府的行为进行控制,制定规矩,划定底线,通过这样的方式来能够保障PPP模式得到有效的发展。

(二)诚信基础不牢,影响了PPP合作的深入推进

很多地方的招商引资方式缺乏规范性,还没有基本的保障,而在政府以及企业合作的过程中,基本不能够实现主体平等,常常表现为,如果企业违约,政府能够追究企业的责任,但是如果政府违约,企业基本无计可施。除此之外,以往很多地方政府筹集基础设施建设资金的方式都是通过和融资平台签订BT协议实现的,但是由于BT协议中没有清晰的定义政府债务关系,所以饱受诟病。存在很多地方政府对PPP模式的认知不争取,认为只是借钱以及花钱,不管还钱,完全不需要承担相应的法律责任,造成债台高筑的现象。以上影响因素的存在使得地方政府以及企业对于PPP模式的选择主动性不够高。

(三)缺少专门的PPP法律,相关法律法规层次低、交叉严重

PPP模式作为一个合同式的投资方式,需要在法律层面上去明确政府以及私营部门具体的权利、义务以及风险等。但是现阶段我国PPP模式的法律法规具有层次低的特点,还没有国家层面的立法,基本都是规章或者地方性的行政法规等,实际的权威性有待加强。在PPP模式实际运行的过程中,关于特许授权书、合同关系以及风险管理方面都不够完善。相关法律法规的不完善严重影响PPP模式在我国的发展。

(四)机制不健全,效率不高,竞争力受到限制

新常态背景下,对各项调控措施以及标准的要求都较高,地方政府实施PPP项目时提出了高标准的要求,而机制体制跟不上新时期的发展现象变得非常明显,主要体现在以下三个方面:第一,具体的审批手续非常的繁琐,实际监管也没有到位。现阶段,ppp项目实施的各个阶段都需要很多部门的审批,比如立项、建设以及运营等阶段,缺乏一站式立项、评估、审批以及监管机构,很多监管不到位、交叉审批、各自为政以及效率低下等问题,以上问题的存在严重影响PPP项目的开展以及运营。第二,风险分担相关问题还没有解决。我国开展PPP项目,很多情况下是有财政补贴的,名义上是PPP项目,但是最终的风险基本都是政府在承担。第三,现阶段PPP模式没有一套较为严谨的评价体系,PPP模式其中也存在较大的风险,在项目实施之前都需要进行严格的论证,但是我国现阶段还没有较为严谨的体系,很多地方政府在具体的操作过程中都是随意以及草率的进行签约,很容易造成PPP项目的失败。

(五)价格、收益分配制度不适应新形势,加大了PPP模式运行的不确定性

主要表现在以下两个方面:第一,PPP项目实际的运营周期一般比较短,除此之外,PPP项目在政府付费的项目上较为集中。现阶段实施的PPP项目实际运营期基本都是三到五年,并且大部分都是政府付费,这样的形式不仅仅没有减小政府的资金负担,在一定程度上还增加了一部分成本,这与PPP模式的初衷是相反的;第二,价格以及投资回报率都是很难确定的,PPP模式在发展过程中,基本都是公众期望得到廉价优质的产品或者服务,但是企业希望得到良好的利润,在达到公众期望以及吸收资本两方面顾此失彼,进而使得很大一部分PPP项目以失败告终。

二、新常态下推动地方政府与社会资本合作的实施对策

(一)提高认识,深化研究,增强新常态下推进PPP模式的自觉性、科学性

我国已经针对PPP模式提出了具体的意见,为基础设施建设以及运营建立了良好的环境,但是,想要实现PPP模式在实际项目中愿用以及善用,还能够长时间的稳定健康运行,创造良好的经济以及社会效益,还需要努力。第一,进一步深化对PPP模式的理解,使人们正确的理解在新常态背景下,PPP模式对我国投融资模式的作用,有效的提升我国的治理效果,保障公共资源的效率,推动政府职能的转变,对于财政管理观念的创新有一定作用,制定现代化的财政制度,进而指导社会资本以及政府充分发挥主动性;第二,深层次的研究PPP模式的具体特征,目前,PPP模式一定在某些方面出现了变化,PPP模式的本质转变,新常态背景下要求简政放权以及深化市场改革,观念上更加重视私营企业与政府的平等合作。

(二)转变观念,积极审慎,防范风险

第一,将转变观念放在最为重要的位置上。政府需要树立合作的观念以及平等的意识,主要担任PPP项目的监督者以及社会资本的合作者。政府以及私营企业应该践行契约精神,严格的进行交易文件,尽可能的承担一定的责任。PPP模式具有一定的公益性,利润最大化并不是其最终的目的,需要保障PPP项目的参与方能够取得长期稳定的投资回报。第二,稳健推进。科学合理的安排制度设计以及政策,完善债务风险管理体系。第三,做好示范作用。可以选择政府负债水平相对较低的同时,社会资本相对充裕的地区,选择稳定的经济收益以及广泛的社会效益的项目,最大程度上对PPP试点进行推动,不断的进行完善以及总结,为发展奠定基础。

(三)健全制度,搞好顶层设计,实现可持续发展

根据过去的经验可知,PPP模式首先应该重视体制的建立。按照具体区域的实际情况俩构建科学的投资回报体系;对风险承担机制进行合理的设计,使其更加的完善;诚信守约,保障地方政府以及私营企业双方的合法权益;进一步的完善机制,打造相对公开的政策条件。应该深层次的对每个部门在PPP项目中的具体责任以及职责进行明确,构建可以实现跨部门的ppp管理体系。另一方面,应该建立PPP管理中心,主要功能是对PPP项目分析、筛选、监管、审批以及协调等。

(四)坚持依法办事,建立健全法律法规

虽然我国经营在社会资本与基础设施建设运营合作方面提出了一定的规定,但是基本都是雷声大雨点小,主要还是相关PPP模式立法的缺失。因此,现阶段,最为重要的是应该推动PPP模式专门法的制定:第一,针对PPP项目的参与方政府以及私营企业的具体的义务、权利以及责任等方面的内容,应该在法律层面上进行明确,将具体义务以及风险的边界进行划分,保障PPP项目在整个过程中都能够有法可依。第二,应该从预算、信息公开以及双相评估方面着手,实际意义上增强项目参与方,特别是地方政府的履约能力。第三,分析研究PPP模式专门法和相关法规的联系,尽可能对法律法规的障碍进行突破,在相关信息的公开、土地的获取、政府授权以及退出机制等方面进行明确的规定。应该正确的理解PPP模式基本准则,从立法层面上保障PPP模式在我国的健康发展。

(五)加强宣传引导,鼓励公众参与推进PPP模式,创造良好的社会环境至关重要

第一,对PPP模式的意义进行大规模的宣传,深入的对PPP相关的政策进行分析以及解读,正确的引导舆论并且加强监督,鼓励私营企业实现诚实守约。第二,尽可能的发挥出信息平台的作用,PPP项目适合公开的应该在PPP管理中心专门网站进行公开,具体来讲比如中标公告、采购公告、适合公开的项目合同以及储备库等,制定较为完善的PPP项目公开听证等监督机制,在PPP管理中心应该建立专门的部门开展公众交流工作,保障公众参与到PPP项目中,尽可能的确保项目的社会利益达到最大化。