PPP物有所值评价将推“升级版”

  • 来源: | 2018年08月17日 11:09
摘要:

郑杭斌表示,原指引是以定性评价为主,鼓励开展定量评价,修订版则明确提出,拟采用、已采用PPP模式实施的项目应开展物有所值初始定量、定性评价和中期评价,初始物有所值评价按照先定量评价、后定性评价的顺序进行。中期物有所值只做定量评价,在项目开始运营后3年到5年内开展,考察物有所值实现程度,作为项目中期评估的组成部分,2016年1月1日之后发起的PPP项目均应开展中期物有所值评价,对于增加中期物有所值评价,崔志娟认为很有必要。

物有所值(VFM)一直被认为是政府和社会资本合作(PPP)模式的核心理念,但各界对于物有所值的评价方法却始终未能达成一致,这也引发了业界对物有所值评价有可能流于形式的担忧。

日前,财政部对《政府和社会资本合作物有所值评价指引》(下称“原指引”)进行了修订完善,现正在就这一“升级版”向社会公开征求意见,引起了各方强烈关注。

业界认为,走在高速发展路途上的PPP,也正在边发展、边完善。财政部一直密切关注着物有所值评价实践,经过近一年的应用,随着示范项目的落地,已经积累了一定的经验,“原指引”的部分条款也因此将进行修订调整。

突出定量评价增加中期评价

北京国家会计学院教授崔志娟认为,此次修订最大亮点是重笔墨突出了定量评价,将定量评价与定性评价相结合应用于物有所值评价流程,提升了物有所值评价工具应用价值,可以有效防止物有所值评价流于形式。

崔志娟进一步解释道,定性评价是通过专家打分的主观评价,这种评价的效果取决于专家的专业性和指标设计的合理性,由于PPP项目涉及多专业领域,且现阶段的PPP项目多数打包捆绑项目,因而非常有必要规定评审专家的构成和增加捆绑类项目的评价指标。为防止主观评价的流于形式,在有可利用的项目数据基础上,可以开展定量评价,增强物有所值评价的客观性。

南京如神高科投资咨询公司董事长郑杭斌也关注到了这方面的变化。

郑杭斌表示,原指引是以定性评价为主,鼓励开展定量评价,修订版则明确提出,拟采用、已采用ppp模式实施的项目应开展物有所值初始定量、定性评价和中期评价,初始物有所值评价按照先定量评价、后定性评价的顺序进行。中期物有所值只做定量评价,在项目开始运营后3年到5年内开展,考察物有所值实现程度,作为项目中期评估的组成部分,2016年1月1日之后发起的PPP项目均应开展中期物有所值评价。

对于增加中期物有所值评价,崔志娟认为很有必要。

她说:“原指引第四条提到的拟采用PPP模式实施的项目,应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价,这种评价仅仅是项目实施前提供公共服务的方式选择,选择的结果是否真正达到物有所值,需要通过项目落地实施后来验证,因而非常有必要增加中期物有所值的评价。”

可操作性有望进一步增强

不管是定性还是定量评价,可操作性都是业界普遍关心的关键点。

郑杭斌关注到,此次修订版对于VFM如何做定量评价和定性评价给出了详细说明,对于PPP值和公共部门比较值(PSC)的测算方法给出了非常明确的指引。同时,在定性评价指标中还提出了项目内固定资产相关度指标,相关性差的固定资产一般不适宜纳入同一项目。此外,还设置了定性评价的特别加分因素:国家级省扶贫重点县的项目在加权平均分基础上加10分,作为定性评价最终得分。

郑杭斌认为,这些举措都有利于提升物有所值评价的可操作性。

崔志娟就此提出了四点建议:

一是物有所值评价的流程和结果认定要一致。意见稿中提到初始物有所值评价按照先定量评价后定性评价的顺序进行,但评价结论细化时又提到“定性评价结果不低于80分的,初始物有所值评价结论为通过,可以不考虑定量评价结果”。定性评价和定量评价作为两种并行的评价方法,可以不具体确定其评价顺序。

二是定量评价中的指标定义和使用要具有可操作性。如折现率确定中提到“折现率用于将各年度的成本、收益、收入等按照资金时间价值原理折现为现值”,其中指标的使用有混淆,折现是针对现金流而言的,而成本、收益、收入是利润表的概念,收益又是收入和成本的差额。

三是尽量做好基础概念的定义。如对于风险承担值的确定中,文件中首先要明确风险是什么?因为风险有广义定义和狭义定义,在确定风险承担值时,必须先清楚风险定义的范围。按照风险承担值的确定来看,风险的量化名称尽可能清晰,如使用“风险损失值”替代“风险的量化后果值”更能体现风险承担含义。

四是确定好政府方在PPP项目中的定位。在进行定量评价时,作为出资方的政府和作为付费补贴的政府角色是不同的,作为出资方的政府是提供公共服务的供给方,而作为付费补贴的政府是提供公共服务的需求方,分别是以股东身份和公权力身份实现的。股东身份相关的财产可能会涉及到国有资本,公权力身份相关的财产涉及到公共预算资金,是两个不同的渠道。

细节方面也将被关注

在采访中,专家们也表达了对于物有所值评价操作细节方面进一步完善的关注和建议。

崔志娟注意到,修订版明晰了物有所值评价通过或不通过的标准。根据定性评价结果分值高低和定量评价结果量值,分层次量化物有所值是否通过标准。

上海远基企业管理咨询有限公司总经理余文恭表示,根据修订版第二条规定,物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目。由此定义可知,评价的重点在于PPP模式能否替代传统模式,物有所值的定性与定量分析,也应该绕着“可否替代”作为物有所值的评价目标。

由此,余文恭也表达了他对物有所值评价定性与定量评价是否存在脱钩问题的担忧。

他分析道,根据修订版第二十六条规定,物有所值定性分析的七项基本指标分别是:全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性、项目内资产相关度等;而修订版第三十五条规定定性分析的五项补充指标分别是:项目规模大小、预期使用寿命长短、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、区域带动等。这七个基本评价指标与五个补充指标与前述讨论的“可否替代”,双方到底存在着如何的关联,有待进一步厘清。

余文恭建议,可以将物有所值的定性评价,修改为PPP项目的合规性审查标准,并从物有所值评价中抽离出来,作为项目实施方案合规的审查标准。

此外,余文恭还指出,修订版第16条所规定的比例法、情景分析法及概率法等风险定量分析方法,其中有许多测算的参数缺乏客观合理的依据。因此他建议,可以将风险定量分析的规定删除,而将风险的定性分析放在PPP项目合规性审查中,作为实施方案审查标准内容的一部分。

征求意见正在继续,物有所值评价走向自我完善的进程也在继续,本报也将持续关注。