境外公路PPP项目案例——波兰华沙S8快速路项目

  • 来源: | 2018年09月13日 03:23
摘要:

该案例是波兰第一个采用ppp模式建设、翻新并运营维护的快速路项目,在当时法律法规框架下,务实采用了影子收费方式,由政府付费。案例的突出特点是政府和社会资本职责分工明确。另外,政府为支持项目获得欧盟赠款而增加建设期公共资金投入的特殊做法虽然不具有普遍性,但为此而注重对ppp项目全寿命期现金流和财务可行性分析的做法值得关注。

该案例是波兰第一个采用ppp模式建设、翻新并运营维护的快速路项目,在当时法律法规框架下,务实采用了影子收费方式,由政府付费。案例的突出特点是政府和社会资本职责分工明确。另外,政府为支持项目获得欧盟赠款而增加建设期公共资金投入的特殊做法虽然不具有普遍性,但为此而注重对PPP项目全寿命期现金流和财务可行性分析的做法值得关注。

一、项目概述

(一)项目背景

S8快速路(E67欧洲公路)华沙至彼得库夫特雷布纳尔斯基路段是连接华沙城市圈和上西里西亚工业区两个重要经济活动中心的关键通道,对促进波兰的经济发展起着至关重要的作用。但是根据当时状况和未来交通流量预测,若不尽快采取措施,该路段将更加拥挤不堪。有人建议将这一路段扩建升级为大容量的收费高速公路。但由于相对于快速路,建设收费高速公路需要修订波兰高速公路管理局制定的高速公路与快速路建设时间表,以及两部法令(2004年的高速公路与快速路路网法令、2002年的收费高速公路法令),因此这一设想迟迟未能纳人波兰的高速公路建设规划。在此背景下,政府选择采用PPP模式推进项目实施,也使该项目成为波兰第一个采用PPP模式建设、翻新并运营的快速路项目。

(二)项目范围

根据特许经营协议,重建总长为132公里的S8快速路华沙—彼得库夫特雷布纳尔斯基路段为特许经营的基本内容,主要包括:

政府将现有道路移交给特许经营方,以体现实物投人支持;特许经营方负责道路修缮、升级(根据提髙行车安全性的需要,可以修建新的立体交叉道和立交桥)、拓宽(用来容纳未来可能的交通流量的增加),并配备设施以减少项目造成的环境污染;特许经营方负责项目完工后的运营和维护;项目采用影子收费方式,不直接向通行车辆收费。

另外,基于完整的分析和研究,如果证明具备财务可行性,则项目的范围可以拓展到总长为77公里的其他4个路段的建设、运营和维护,以解决华沙南部的短距离交通问题,提高社会对该项目的接受度,并有利于分流从华沙到S8公路的车辆,进一步缓解交通压力。

二、项目结构

(一)主要参与方

1.波兰交通部/高速公路管理局

负责总体设计、可行性研究、投标文件和特许经营协议等方面工作,确保政府利益得到适当保护,以及项目过程中的充分竞争(包括根据政府长期收费政策制定项目收费标准);将现有快速路移交给特许经营方进行升级和运营;为拓宽和建设路段征收必要的土地,并移交特许经营方;在建设期内为项目提供其它必要的公共援助(包括安排欧盟赠款资金);监督和控制特许经营方的绩效;按影子收费模式向特许经营方付费(每年按照特许经营方绩效进行调整)。

2.特许经营方

负责为实施该项目进行股权和债权融资;

负责设计和重建S8华沙—彼得库夫特雷布纳尔斯基路段,包括建造新的立体交叉道和立交桥,拓宽道路并配备相关设施以减少项目对环境的影响;如财务可行,负责城市快速路另外4个路段的设计、建造和运营;负责取得所有必需的道路建设许可证等法律许可;确保上述路段的运营和维护符合特许经营协议要求(尤其是服务质量方面);在特许经营期满后,负责将符合特许经营协议要求的上述路段移交给路政管理部门。

(二)风险分析

政府方:承担法律和政治风险;

社会资本方:承担项S技术、融资、运营、流量等风险。

三、过程分析

使用影子收费模式而非传统的政府融资模式,其优势在于可以将项目成本平均分摊到整个项目周期。这意味着由政府支配的财政资金在一定时期内可用于资助更多基础设施项目建设,而且其中一些项目也可因此提前完成(与传统的政府融资模式的情况相比)。

但是政府向社会资本方支付的报酬需均摊到20年以上的项目周期中,这为该项目在申请欧盟赠款资金时带来不便。因为:(1)政府要将每年付费分成符合EU资助标准部分和其他部分;(2)很难预测该项目、地区或国家能否在长时期内一直符合欧盟赠款支持标准。这意味着或许数年后将动用国家公共资源向社会资本方支付报酬;(3)即使该项目长期符合资助标准,欧盟资金也会根据项目的不同阶段进行调整。

政府通过在建设期内增加对该项目的支持从而减少项目后期每年公共资源在该项目中的支出。这种方法尽管会减少PPP模式的吸引力,却会增加获得欧盟资助的可能,并且与传统的政府融资和无欧盟援助的影子收费模式相比,还可降低国家财政对项目的支出。

图2-1展示了建设期内,在有/无欧盟资金援助情况下的社会资本方现金流和政府资金投人。

五、经验教训

第一,本项目在现行法律法规框架下,务实地确定了影子收费模式,由政府而非使用者付费。

第二,采用PPP模式而非传统的政府提供模式,政府得以将项目成本分摊到整个项目周期,使财政资金在一定时期内可用于资助更多基础设施项目建设,其中一些项目也可因此提前完成。

第三,既明确项目必须实施的范围和政府、社会资本方各自职责,又财务可行的基础上安排了四条可选的建设路段,体现一定的灵活性。