中国城市水务行业PPP关键问题(上)

  • 来源: | 2018年09月17日 05:01
摘要:

城市水务行业无疑再次成为此轮PPP潮中的一个热点,与其他公共服务行业相比,水务行业(主要包括自来水和污水处理)属于典型的区域自然垄断行业。所谓自然垄断,除了经济学意义上的“规模经济”和“范围经济”特征外,从竞争学的角度,主要指市场竞争发展到一定阶段时出现的产业“自然”集中,属于市场竞争之后的合理性垄断,其与“行政垄断”有着根本的区别,后者属于“人为”的授权性或规定性集中,属于市场竞争之前的不合理垄断。

城市水务行业的PPP,带有浓重的理论迷思,也是一个极其复杂的理性行为过程。各级地方政府亦开始蜂拥借道PPP这一模式,试图纾解地方债务风险和城镇化资金困境,解决融资乏途问题,同时也能腾出一些财政资源空间来应对更为迫切的社会需求。

在企业方面,某些水务企业希望通过PPP来进行资本和经营的扩张,而不少投资人也从中嗅到商机,希望通过PPP使自己的资本进入新的获利空间。中国城市水务ppp模式面临哪些关键问题?

一、自然垄断与行政垄断

城市水务行业无疑再次成为此轮PPP潮中的一个热点,与其他公共服务行业相比,水务行业(主要包括自来水和污水处理)属于典型的区域自然垄断行业。所谓自然垄断,除了经济学意义上的“规模经济”和“范围经济”特征外,从竞争学的角度,主要指市场竞争发展到一定阶段时出现的产业“自然”集中,属于市场竞争之后的合理性垄断,其与“行政垄断”有着根本的区别,后者属于“人为”的授权性或规定性集中,属于市场竞争之前的不合理垄断。

从这个意义上讲,当垄断由市场竞争的自然结果异化为行政强制的人为结果时,则从根本上违反了关于自然垄断的经济学原理。

遗憾的是,理论画面的清晰并未折射出实际操作的精确。在我国城市水务行业以往某些PPP过程中,尽管在打破传统的国有或行政垄断方面有了一些突破和改善,也引进了一些社会资本或境外资本,但在很大程度上,依然在沿袭着行政决定的方式。例如,某领导与某跨国集团一拍即合,随即指示本地的水务企业与其合作,而没有履行竞争程序。有些合作尽管在形式上履行了招标程序,也只是走走过场,结果还是早先内定的公司入围。还有的地方列出招标条件,规定只有在本行业经营十年以上、资产总量达到若干亿的本市企业方具有竞标资质,结果依然是原来的企业入围。某些地方在制定特许经营条例时,主管部门的资质认定和行政审批依然属于最关键性的条款……

凡此种种,反映出在我国城市水务行业的PPP过程中,一些地方和部门依然试图利用行政手段来创制自然垄断。实际上,自然垄断只是水务市场的“结构特征”,而不是水务厂商的“行为特征”。自然垄断之所以是自然的,就是因为它是竞争的产物而不是行政的造物。正如不能因为状元名额只有一个就把其他人逐出考场并指定某一人成为状元一样,相反地,状元只能产生于参加考试的众多举子之中。同样,假如经济学原理告诉我们,某个城市的水务市场应由一家厂商独家经营更为经济,那么应当通过公平竞争在众多有实力的厂商中选择出那个最优的垄断经营者,而不是通过行政指定来强占这一垄断地位。如果我们期望通过中国城市水务行业的PPP过程孕育出真正和有实力的自然垄断者,首先应该使水务行业的PPP过程脱离行政垄断的躯壳而寄生于市场竞争的母体。

二、融资目标或效率目标

城市水务行业属于资本密集性行业,其PPP过程中肯定涉及大量的资本运作。但水务行业PPP在瞄准融资功能和融资数量时,是否还有别的目标?2007年3月,世界著名的Global Water Intelligence杂志以“管理中国资产价格膨胀”为题,列举了我国若干城市水务行业PPP过程中资产大幅溢价的情况,令人发省。

在人们为资产溢价或国有资产增值兴奋的同时,或许我们也应该问如下问题:

首先,一方面,我国的城市水务企业大部分都在微利、保本经营甚至亏损,但另一方面,其资产却在超出原值数倍甚至十几倍出售。这一悖论背后的真实画面是什么?究竟是买家愚蠢还是卖家精明?

其次,溢价收益去了哪里?

第三,溢价成本的最终埋单人又是谁,即资产溢价转让与今后的价格或公共财政支出有无关联?

正如一个学校的公共食堂要转让,某个人愿意以高出原值5倍的价格溢价收购,人们为公共资产成功增值感到喜悦,但如果购买者将购买成本打入饭菜成本,师生的就餐价格由此也上涨数倍,那么这种溢价无疑就是成本转嫁。

无独有偶,某城市以数倍于原值的价格出让了本地的水厂资产,签约仪式上杯盏交错,皆大欢喜。事后厂商要求依据其投资成本调整水价或增加补贴,主管部门心境大变,原来“溢价”=“提价”。简言之,PPP过程中水务资产的大幅增值,如果导致公众的消费价格或公共财政补贴随之水涨船高,那么,这种溢价无非是价格透支或寅吃卯粮。因此,过度关注PPP的融资功能,或将融资数量作为衡量绩效的唯一目标,甚至试图把PPP作为撬动资本或收益无序扩张的杠杆,那么,PPP就变成了“圈钱”的工具。

“没有免费的午餐”,这句话应该成为水务行业PPP资本运作的座右铭。人们应该切记,城市水务行业引入PPP的主要目标,首先是提高经营效率和改善公共服务,而非单纯扩大资本数量。由于资产成本势必要用即期或远期的现金流量来覆盖,前端过量资本进入,必然会给之后的消费价格或公共财务形成压力。如果仅仅关注前端融资的受益人,而不关心后端成本的埋单人,终将酿成恶果。

从这个意义上讲,对PPP绩效的考量,不能单纯地“见钱眼开”,更不能忽视公共服务效率、质量、范围、价格或对公共福利的改善和增加程度,后者才是问题的核心——它关系到城市水务行业的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的问题。

三、短期价格竞争与长期价格垄断

城市水务行业PPP经常涉及特许经营竞争过程,竞争包括很多内容,其中最难的是对价格竞争的判断。众所周知,水务特许经营通常涉及一个较长的时段,如15-20年,甚至更长。目前世界上没有任何一个厂商能够,或敢于对整个特许经营期进行一次性竞价,往往都是对特许经营起始期(3-5年)进行竞价。对资金实力雄厚的厂商来说,聪明的竞争或价格投机策略往往是:采用“先亏”的办法,用较低的起始报价击败其他竞争对手,来赢得特许经营权。等到起始年限过后,企业作为地位稳固的垄断者,且市场中已无竞争对手,这时再与政府讨价还价。这种由当初被动的竞争者变为之后的主动垄断者、由市场进入时的“竞争价格”演变为市场占据后的“谈判价格”的过程,已成为一个监管窘境,正如高考一样,入学考试竞争程度很高,但入学之后的竞争程度就很低,即人们常说的“入校”与 “在校”之间的行为差异。因此,如何使在竞争中获得市场的厂商能在市场中维系竞争状态,防止其滥用市场独占权利,是目前水务行业PPP过程中的一大难点。

鉴于此,在2006年参与的重庆唐家沱污水处理PPP项目谈判中,政府并没有过度关注厂商的起始报价水平,相反,我们更为关心的是,如何设计出一个有效的价格机制,来管控厂商在整个特许经营期内可能发生的价格垄断,并向厂商的价格行为施加竞争压力,包括采用“利润率限定”、“价格封顶或包干”、同域、同业“价格比较”等方法。譬如法律文件的价格章节中规定,如果结算价格经过一段时间的实施后,与同区域其他同类企业相比失去竞争性,明显高于同行业平均水平,则需重新核定结算价格;规定企业的成本,包括其采购设施数量、质量、价格和工程建设成本应当不高于同行业的可比较的合理水平等。从这个意义上讲,在PPP项目实践中,设计出一个科学合理的价格管控机制非常重要,有助于防止“短期的价格竞争行为”异化为“长期的价格垄断行为”。