谈谈我眼中PPP模式的一些特征

  • 来源: | 2018年09月20日 10:00
摘要:

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。了解了PPP模式的定义,再看看我国PPP模式在实际操作领域有哪些主要特征。

2014年9月26日,财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金【2014】76号),成为财政部推广PPP以来所颁布的第一份正式文件。之后各部委又接连发布了很多关于ppp模式的政策文件,PPP项目也随着国家的重视不断持续升温,到目前已经超过十万亿的需求,落地一万亿以上。虽然很多人知道PPP,但大多数还是限于表面的认知,没有真正了解PPP项目的重要特征,下面我们深入的了解一下PPP模式。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。了解了PPP模式的定义,再看看我国PPP模式在实际操作领域有哪些主要特征。

1、参与主体有实施机构与社会资本方。

1.1实施机构必须是政府授权的机构代表政府方与社会资本方签订协议。

1.2社会资本方指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。社会资本方可以是一方也可以是多方,在实操中涉及资金大的项目,为确保资金充足,项目能安稳落地,允许多方资本一起参与进来,但一般会要求以其中一家为主,要占有一定比例的股份(一般要求不应低于40%)。

2、PPP模式适用领域。国办发【2015】42号文中确定了13个行业,后又以此为基本依据,充分考虑预算司经建司采用的行业划分标准等,确定PPP综合信息平台项目库的行业划分,一级行业包括如下19个:能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政建设、片区开发、农业、林业、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他。其中市政工程、交通运输、片区开发包含有较多二级行业。

2.1市政工程包含供水、排水、污水处理、供电、供气、供热、供冷、公园、停车场、广场、景观绿化、海绵城市、管网(包括地下综合管廊)、垃圾处理(不包括垃圾发电)、市政道路、公交、轨道交通、其他等18个二级行业。

2.2交通运输包括高速公路一级公路二级公路、铁路、航道航运、交通枢纽、港口码头、机场、隧道、桥梁、仓储物流、其他等12个二级行业

2.3片区开发包括园区开发、城镇化建设、土地储备、厂房建设、其他等5个二级行业。

3、项目期限一般应在10-30年之间。《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金【2015】57号)第二条第六款规定PPP示范项目“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”,在PPP示范项目评审标准中规定低于10年的不予列为备选项目。《基础设施和公共事业特许经营管理办法》第六条中规定“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定,最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目(以下简称特许经营项目)可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况,约定超过前款规定的特许经营期限”

4、PPP项目必须通过物有所值评价。只有在PPP模式下比政府传统采购模式相比能增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争、降低项目全生命周期成本的情况下才能通过物有所值评价,才能被政府认可,允许项目采用PPP模式,否则将会被否决。

5、PPP项目的实施,政府财政支出必须在当地财政可承受范围内。PPP项目期限都比较长,考虑到地方财政的中长期预算平衡,促进当地经济稳定发展,政府为PPP项目的支出(政府付费和政府补贴)占一般公共预算支出比例应当不超过10%。还要权衡项目类型在当地的均衡性,根据经济发展需要和公众对公共服务的需求,平衡不同行业和领域PPP项目,防止某一行业和领域PPP项目过于集中,给当地资源造成浪费。

6、PPP模式的回报机制。由于PPP模式都具有公益性或半公益性,使用者付费大多不能满足社会资本对回报率的要求。故回报方式主要有使用者付费、可行性缺口补助、政府付费或者三种方式组合的回报方式。在确定回报机制的时候需要考虑,即让社会获得合理回报,对社会资本具有一定吸引力,又不会出现暴利给公众增加负担,造成浪费的情形。同时鼓励社会资本不断创新,合理利用资源,开发创造项目的商业附加价值,挖掘资源的多样化利用价值,提升公共服务的供给质量和效率。

7、绩效评价决定回报。PPP项目的回报机制不应是固定的,应和绩效评价挂钩,促进社会资本尽职尽责提供高质量高效率的公共服务或产品。在传统模式中一个很大的问题就是供应方的收益不能和项目的质量和效率挂钩,造成项目结束后漏洞百出,达不到预期的效果。在PPP项目的实施过程中就要与项目的质量,运营中提供的公共服务等要进行绩效评价,接受多层次全方位的监督,让评价结果决定政府付费或补贴的多少。这在政府文件中也有体现,《政府和社会资本合作模式操作指南》(财政部113号文)中指出“政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素”。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四十三条规定“实施机构应当根据特许经营协议,定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析,会同有关部门进行绩效评价,并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制,保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率”。

8、参与主体双方应建立风险共担机制。应按照政府和社会资本对各种风险的管理能力和承受能力合理分担风险,原则上项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担,有利于总体上达到节约项目的总投入和提高效率,起到互惠互利合作共赢的目的。

PPP模式在不断的走向成熟,随着实践项目越来越多,我们国家PPP项目的实践者也会不断总结出越来越的经验,不断的去完善、去改进,相信该模式的发展会越来越健康完美。以上所述还有不全面的地方,我也会随着PPP模式发展的步伐,不断学习成长。