学校PPP项目现状及难点分析

  • 来源: | 2018年09月21日 09:12
摘要:

根据《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕8l号)第十条规定:2016年11月7日《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》公布前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,终止时,民办学校的财产依法清偿后有剩余的,按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学;选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,终止时,民办学校的财产依法清偿后有剩余的,依照《中华人民共和国公司法》有关规定处理。

随着我国国民经济快速发展,城镇化建设步伐不断加快,各地基建及公共服务需要大,地方政府对资金、工程及运营管理需求剧增,而采用ppp模式操作则很好的为地方政府解决难题。自2014年以来在国家政策支持下很多地方政府搭上PPP的快车,启动了大量项目,其中尤以基础设施领域类项目占比最高。然而一个城市一个地区的发展不能仅仅靠公路、地铁及市政工程等基建发展,教育医疗等公共服务的提高才是稳定地方发展的长久之计。本文就目前国内学校PPP项目现状的简要介绍及分析,通过研究此类项目案例及实操过程遇到问题总结目前该类项目难点问题,以及就难点问题浅谈几点建议。

一、学校PPP项目现状

根据财政部政府和社会资本合作中心统计数据,目前入库项目分布情况入库项目领域分布所示,其中教育类项目368个占7383入库项目约4.98%(教育类项目中主要为学校项目,含小部分信息化教育等非实体学校合作项目,但占比极低故不再单独分拆),单纯从数量上来看在所有项目类别中占比靠前,PPP模式下的学校项目已取得不错的发展。

但是,经过深入研究发现目前国内学校PPP项目并没有看起来那么成熟。以国家示范项目为例分析,根据财政部全国PPP综合信息平台项目管理库,财政部四批教育类PPP示范项目共计42个(绝大部分为学校项目),其中有8个处于采购阶段,34个处于执行阶段。通过研究这42个教育类示范项目运营内容,其中真正涉及到教学管理核心内容的项目只有个位数,大部分学校类项目就是仅在“建房子”,后期提供物业安保等非教育核心内容,回报机制以政府付费、可行性缺口补助为主,其中采用可行性缺口补助回报机制项目,使用者付费收入占比低,基本还是以政府付费为主。

而教育类项目跟一般基建公建项目最大不同在于对教育水平等软实力有较高要求,而不是简单的建一座大楼。而PPP模式,除了缓解地方财政压力之外的另一大优势就是充分调动社会资源,提高公共服务效率及质量。但从上文分析的教育类项目而言,显然没有充分调动社会资源提高公共服务效率及质量。

二、学校PPP项目操作难点

通过研究目前PPP模式下学校项目案例及项目实操过程中遇到问题,总结如下四大难点:

01、合作模式

根据对目前国内PPP模式下学校项目案例研究,大部分项目的运作方式采用bot及其衍生的DBFOT,这里统称BOT,其中的“O”也就是我们所说的运营,仅限于物业维护管理等非教育核心内容,合作层次较浅且回报机制设定与一般基建项目相似,没有充分考虑学校项目自身特点。甚至还有部分义务教育阶段学校PPP项目采用BOO模式,这与现行法律有是有所出入的,这点后文会详述,侧面反映出目前国内学校PPP项目不够成熟,缺少值得推广的成功案例。

02、交易机构

目前国内优质教育运营商多倾向轻资产运营模式,不愿参与前期投资建设,与政府方采用PPP模式开办民办学校一次性解决资金、工程及优质教育服务等一揽子问题的初衷相悖。因此,设置合理的交易机构是学校PPP项目成功推进的重难点之一。

03、回报机制

根据《中华人民共和国民办教育促进法》(2016年11月7日修正版)规定,民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。而义务教育阶段学校占据学校项目半数以上,且在整个教育体系中义务教育阶段尤为重要,办学结余不得分配与社会资本营利需求相违背,且间接增加了PPP模式下政府方对项目财政补贴支出责任。

04、现行法律下民办学校资产权属问题

我国学校多由政府举办,学校产权问题并未引起过多的重视。而民办教育,利用的是民间资本,因此民办学校产权的归属,则成为一个难点。《民办教育促进法》规定,民办学校享有法人财产权,而上文提到的部分学校项目中,根据项目公开信息显示,协议约定学校资产归属政府,还有部分约定学校资产归属项目公司,与《民办教育促进法》存在一定出入。

三、浅谈关于实操难点的建议

针对以上4个问题,下面逐一分析及浅谈几点建议:

01、合作模式

PPP模式起源于英国,在发达及发展中国家都有不同程度的应用,其中教育类项目在很多国家取得较好的应用,且形式较多。下面简单介绍几种国内外应用较多合作模式以寻求思路。

(1)公校民营

教育机构直接跟私人机构签订合约,由私人机构管理运营整个学校或部分方面。其中,合作的私人机构可以是私营企业、口碑良好的周边学校或者大学等,学校继续保留公立性质及得到公共教育经费支持。合同约定了学校的产出目标,如学生成绩、相应的评估方法、授权课程及相应设置考核标准。这种模式在美国、卡塔尔及哥伦比亚应用较多,例如美国费城,政府将70所公立学校接管交予多家优质私人教育运营机构管理运营(含营利及非营利两种机构),显著提升了教学成果。

(2)教育券模式

简单而言,教育券是政府把原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后,以面额固定的有价证券(即教育券)的形式直接发放给家庭或学生,学生凭教育券自由选择政府所认可的学校(公立学校或私立学校)就读,不再受学区的限制,当然不同的教育券细分设计机制略有不同,比如有些教育券支持基本教育内容,学校有权收取额外费用以提供增值服务,有些不允许额外收费,学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费,用于支付办学经费。这种模式在在发展中国家地区及发达国家及地区都有较多应用,在我国有过局部试点应用,如2002年在浙江省长兴县,小学阶段的贫困生每学期可以获得一张面额为200元的教育券,初中阶段的贫困生则是300元的教育券,2002年共有3220名学生受益,又如深圳光明新区施行“教育券”计划。但教育券模式在我国没有与PPP模式相联系。

(3)专业服务协议供给模式

专业服务协议供给模式合作属于深层次合作,简单而言即政府方(含公立学校)购买私人部门专业化服务,如课程开发、教学服务、管理和行政培训教师培训教育信息化服务等。目前国内很多教育机构提出与地方政府、公办学校合作提供教育管理服务就属于专业服务协议供给模式,如今年1月,华中师大一附中与贵阳白云区合作办学项目—白云嘉禾学校,协议约定由华中师大一附中负责合作学校的教育、教学及日常管理,学校建设工作由白云区政府平台公司全额筹资。

(4)基础设施合作模式

基础设施公私合作是目前运用得最广泛,也是模式最成熟的一种办学模式,有很多细分合作方式,但大体上都具有以下几个共同点:

社会资本方投资学校基础建设提供相关非核心内容运营服务(如教学楼维护);

政府方保留提供学校核心部分服务,如教学;

政府与社会资本方签订长期合作协议,合作内容一般将多种服务打包交由社会资本方,如设计、投资、建造、维修以及雇佣非核心员工等,同时约定社会资本方提供基础设施交付标准及运营标准,合作期内政府方根据合同约定绩效考核标准考核以按效付费。

此类合作模式在国内外采用较多,具有很多成功案例,目前国内学校PPP项目绝大多数采用此类合作模式。

结合目前国内学校PPP项目发展状况及地方政府实际需求,可考虑整合上述模式中基础设施合作模式及专业服务协议供给模式,下文将重点分析相关交易结构及回报机制设置。

02、交易结构

根据项目合作内容不同,交易机构不同,考虑到地方政府对资金技术教学服务等综合需求,下面交易结构基于投资、设计、建设、运营(含教育核心内容)等合作内容设置。

考虑到上市公司出表需求,社会资本方可考虑联合体,联合体由教育运营商、施工单位及财务投资人组成,成立的SPV公司负责学校的投融资设计建设及物业安保、餐饮、宿舍管理等非核心内容运营,其中餐饮与宿舍管理为经营性合作内容,可取得使用者付费收入递减政府补贴建设成本及运营成本内容,同时协议约定联合体中教育运营商通过与学校另外签订协议提供专业化服务,以间接达到学校PPP项目深度合作,有利于政府方引进优质教学资源,同时满足教育运营商营利需求。具体形式可以由学校购买教育运营商专业服务,如教师培训、课程开发及教育服务。

当然,这上述交易机构中,项目公司层面营利点仅包含餐饮住宿,收入有限,最终学校建设成本及运营成本大部分还是以政府支付可行性缺口补贴形式转嫁到政府方,因此从减少政府付费角度出发,可考虑将部分专业化服务收入在合理合法条件下流入项目公司层面。而上述结构中联合体包括财务投资人、施工单位及教育运营商,无法将教育运营商教育运营能力发挥出来,可考虑由项目公司与教育运营商出资成立教育运营子公司,由教育运营商控股并主导经营子公司,双方按照出资比例分红,这样学校向教育运营子公司购买专业化服务(上文提到的教师培训、课程开发及教育服务)可以通过教育运营子公司分红形式进入到项目公司层面,合法合理条件下增加了项目公司使用者付费收入,同时教育运营商仅将教育运营子公司并入表内。

03、回报机制

总体来说PPP项目回报机制包括政府付费、使用者付费及可行性缺口补助三种,但根据近期政策对政府付费项目日益收紧,部分省份甚至禁止开展政府付费PPP项目,同时鼓励开展自身具有经营收入项目。因此建议采用使用者付费及可行性缺口补助回报机制较为稳妥,其中的难点在使用者付费内容开发。同时根据《中华人民共和国民办教育促进法》(2016年11月7日修正版)规定,非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。办学结余不得分配与社会资本营利需求相违背。那么社会投资人如何合法合理收回学校收益成为第二个难点。

关于使用者付费内容开发,首先,除了常规的餐饮住宿收入外,上文提到的教育服务费、教师培训费等专业服务收入较高;其次,教育品牌冠名费也是目前国内知名教育运营商一部分收入来源;最后,学校租用社会投资人投资建设教学楼等设施支付租金也可考虑作为使用者付费来源之一,当然考虑到国内义务教育阶段学校产权问题,这种方式不适合义务教育阶段,比较适合高等教育阶段或职业教育学校,这种模式已有案例可循,如巴黎狄德罗大学(简称巴黎七大)搬迁项目,整个项目主要包括10幢大楼(含两座大楼翻新,8座新建大楼),分两期建设,第一期由政府投资建设4幢大楼及翻新2座原有大楼交付学校使用,第二期采用PPP模式,由社会资本投资新建4座教学楼并负责维修管理教学楼设施30年向学校出租,以收取租金形式收回投资并获取合理回报。

关于PPP模式下社会资本如何合法合理收回投资回报,我们可以从目前国内境外上市的教育运营商身上找到解决思路。

上市主体海量教育集团直接在香港设立HK-SPV,香港SPV再在境内设立外商独资企业(WOFE),,并与海亮教育旗下的实际运营主体及举办者和股东签订一揽子VIE协议达到实际控制及合并报表的目的。

据悉目前国内境外上市的教育运营商基本都采取上述VIE结构,来达到利润取出,通常操作是:一、公司的创始人或是与之相关的管理团队设置一个离岸公司,比如在维京群岛(BVI)或是开曼群岛;二、该公司与VC、PE及其他的股东,再共同成立一个公司,作为上市的主体;三、上市公司的主体再在香港设立一个壳公司,并持有该香港公司100%的股权;四、香港公司再设立一个或多个境内全资子公司(WFOE);五、该WFOE与国内运营业务的实体签订一系列协议,达到利润取出目的。

通过研究上述境外上市的教育运营商收回利润的思路可知,在现行法律框架下可以通过学校购买服务费支出的方式,将民办学校中办学结余收回。另外通过与多家教育运营商沟通调查也再次论证这个思路,目前教育运营商基本上可以采用学校购买服务方式将除按规定提取一定比例发展基金(用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等)外的其它所有经济利益收回。

04、资产权属

根据对国内学校PPP项目案例研究发现,部分项目合同约定合作内学校资产所有权归属项目公司。PPP项目公司一般为有限责任公司,也就是说这些民办学校所有权归属一家有限责任公司(即PPP项目中的SPV公司),这与目前国内现行法律存在一定冲突。

根据《民办教育促进法》第十九条规定:民办学校取得办学许可证后,进行法人登记,登记机关应当依法予以办理;第三十五条规定:民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。

根据《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕8l号)第二十条规定:健全资产管理和财务会计制度。民办学校应当明确产权关系,建立健全资产管理制度。民办学校举办者应依法履行出资义务,将出资用于办学的土地、校舍和其他资产足额过户到学校名下。

从上述法律及政府条例来看,首先,民办学校本身就是独立法人主体,其次明确了民办学校对自身所有财产的独立支配权。法人财产权保证了民办学校可以不受任何外来干涉,独立享有占有、使用、处分、收益等各项所有权权能,并在民事及其他活动中,独立承担相应的义务与责任,使之成为不同于仅享有对财产部分支配权的公办学校,而成为名副其实的法人组织。最后,需要强调的是关于法人财产权性质在我国法学界众说纷纭,莫衷一是,到底什么是法人财产权,学校享有法人财产权是否等同于民办学校完全拥有学校所有权了,在部分业内学者眼里是要打问号的。

因此,为谨慎起见,可以考虑分别从学校存续期间资产管理使用、及学校终止清算安排阶段分开约束,而不是简单用一句话概况定性。

一方面,民办学校存续期内,根据《民办教育促进法》第三十七条规定:民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。

因此,在民办学校存续期间,任何组织或个人对学校的财产都不具有所有权,也不能以任何理由加以分割。PPP模式下可约定投资建设学校的项目公司(社会资本方)对学校的资产没有直接的支配权,而只能委派项目公司代表以参加学校决策机构的形式(如进入学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构)参与学校资产管理使用等决策。同时,政府方也不能像支配公办学校财产一样有权支配民办学校财产。但根据《民办教育促进法》第三十八条规定:民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。可再约定政府方对PPP模式下民办学校依法享有监督权但非资产支配权利。

另一方面,根据《民办教育促进法》民办学校终止办学清算时,应按如下顺序清偿:

(一)应退受教育者学费、杂费和其他费用;

(二)应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用;

(三)偿还其他债务。

非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照公司法的有关规定处理。

同时,根据《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕8l号)第十条规定:2016年11月7日《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》公布前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,终止时,民办学校的财产依法清偿后有剩余的,按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学;选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,终止时,民办学校的财产依法清偿后有剩余的,依照《中华人民共和国公司法》有关规定处理。

因此,PPP模式下,对于营利性民办学校,约定依照公司法规定处理剩余财产,而2016年11月7日《民促法》修改后,登记为非营利性民办学校投资人—项目公司,作为权益投资人不具有对剩余资产分配请求权。

教育是立国之本、强国之基,从地区发展而言,良好的学校教育水平是地区人口导入、稳定发展的基本保障之一,尤其对新区、新城建设发展而言更是如此。而办好学校不同修桥造路,资金、人工、材料、机械到位效果立竿见影,教育需要长期的深耕细作,需要教学经验积累等软实力保障。而PPP模式,除了缓解地方财政压力之外的另一大优势就是充分调动社会资源,提高公共服务效率及质量,不过在初期爆发式的发展下鱼龙混杂,没有将PPP优势发挥出来,希望在国家对PPP行业日益规范趋势下,学校PPP项目取得长足发展。