PPP模式在发展中国家的实践

  • 来源: | 2018年10月10日 10:07
摘要:

据统计,在1990年-2014年的所有基建项目中,电信部门接收到的私人投资数额最为庞大(约1万亿美金),电力建设项目(7440亿美金)与道路建设领域(2430亿美金)则紧随其后。其中,有私人部门参与的发电项目数量多达2781件,私人部门参与的通信项目与道路建设项目数量则分别为861件及917件。在所有公私合作模式中,“未开发项目”,即私营机构或公私合营机构在特定合同期限内建设、运营一个新的设施,并将该设施所有权在合同期满后移交给公共部门的模式最为主流,而“管理与租赁合同”模式的吸引力最弱。

对很多人来说,PPP也许是个新鲜词。但实际上,PPP并非是件新奇事。ppp模式中最广为人知的特许权合同模式,甚至可以追溯到几千年前。早在罗马帝国时期,特许经营合同就被用于道路与公共浴室建设,由私人部门进行建设、运营与维护。在中世纪的欧洲,法国贵族路易斯·伯纳尔就获得了莱茵河货物运输管理的特许经营合同,并向周转货物的船只收取费用。在十七世纪与十八世纪,欧洲国家与美国、日本等国的不少基建项目也都是通过特许经营合同的方式获得了私人投资。尽管实践已逾千年,PPP模式真正被熟识并广泛流行却始于上世纪七十年代。随着新自由主义思想开始对传统的凯恩斯主义发出质疑,新思想不再将糟糕的经济归咎于市场缺陷、政府失灵或效率低下这些原因,而认为PPP模式是解决公共服务官僚化和国有企业效率低下的一个不错选择。

最初,PPP模式常被用于城市基建项目或对市区进行翻新的项目。现代观念下的PPP概念是英国于上世纪八十年代提出的,它强调政府向私人企业进行支付,而非让消费者埋单。这一观点的提出迫使政府在开发建设中严格接受借贷限制或财务规则约束,最终解决了政府不断增长的公共债务问题,PPP模式也同时被认为是让私人投资实现公共目标的良好选择。随着时间推移,PPP概念逐渐成为一个包罗万象的标签,似乎所有已知或新的项目都能在公共管理部门与私人部门间形成合作关系,这使得PPP模式近年来一度受到发展中国家的追捧。这些国家有着大规模的基础建设需求,却又囊中羞涩。PPP模式在这些发展中国家的实际运用情况如何?这些国家在评估PPP项目是否物有所值时,又该注意哪些关键因素?又该如何合理架构PPP的制度框架?

PPP模式缘何备受发展中国家追捧

相较于发达国家,发展中国家在大型基础设施建设领域有着庞大需求,然而政府却容易陷入资金不足的尴尬局面,PPP模式似乎是解决这种矛盾的一把钥匙。根据世界银行提供的数据,在世界范围内,PPP模式于上世纪九十年代一度盛行,项目数量在1998年一度达到峰值,然而之后两年,PPP项目无论在投资额还是项目数量上均有所下滑,直到2012年,PPP模式又重新在发展中国家流行开来,这与发展中国家近年来对大型基础设施项目建设的巨大需求不无关系。然而值得注意的是,私人投资在发展中国家基础设施投资的大蛋糕中仅占小份。世界银行也提出过类似结论,在过去10年,发展中国家私人投资为基础设施建设作出的贡献约占项目总投资的15%-20%。这种现象在低收入国家中更为明显,主要是由于这些国家的基建项目很难吸引到足够多的私人投资,2010年以后,这种情况表现得更为明显。

从理论上来说,PPP模式在更加发达的经济体市场会更为流行,因为这些市场有能力让私人部门投入的成本更快收回并获得一定利润,当然在这个过程中很容易表现出PPP模式的选择性偏差,即“市场撇脂定价策略”。私人部门会使用这种策略,提高项目价格。他们尽可能地在产品寿命初期收回投资,取得可观利润,随着时间推移再逐步降低价格。

当然,事实也正是如此,PPP模式在有着巨大消费需求与宏观经济稳定的大型市场中更为盛行。从地区角度来说,1990年-2014年,拉丁美洲的私人基建投资规模最为庞大,在世界范围内总额约2.4万亿美金的基建投资中,拉美地区的私人投资额就达到9370亿美金;东亚及太平洋地区(4020亿美金)与南亚地区(3950亿美金)则紧随其后。早在上世纪九十年代初期,PPP模式就在拉美地区一度得到追捧,随着阿根廷货币危机和一系列项目宣告失败,PPP模式才逐渐降温,直到近些年来,PPP项目又重新在南亚和东亚地区流行开来。

在发展中国家,PPP模式会根据收入群的不同而表现出选择性偏差。比如,撒哈拉以南非洲地区基建开发最为落后,其在36个低收入国家中占据了23个席位,这一地区在1990年-2014年仅吸引到1540亿美金的私人基建投资。在被统计的1990年-2014年世界范围内完成的6449个PPP基建项目中,拉丁美洲和加勒比地区实施了1964个PPP项目,东亚和太平洋地区完成了1842个PPP项目,与之相对应的是,仅有502个基建PPP项目在撒哈拉以南的非洲地区执行。

PPP模式是否在项目选择中表现出明显偏好?据统计,在1990年-2014年的所有基建项目中,电信部门接收到的私人投资数额最为庞大(约1万亿美金),电力建设项目(7440亿美金)与道路建设领域(2430亿美金)则紧随其后。其中,有私人部门参与的发电项目数量多达2781件,私人部门参与的通信项目与道路建设项目数量则分别为861件及917件。在所有公私合作模式中,“未开发项目”,即私营机构或公私合营机构在特定合同期限内建设、运营一个新的设施,并将该设施所有权在合同期满后移交给公共部门的模式最为主流,而“管理与租赁合同”模式的吸引力最弱。

评估PPP物有所值需考虑成本和服务质量

从公共政策角度来看,PPP模式的主要目标是更高效地向公民提供高质量服务,同时向私人部门提供一定利润,吸引私人投资进入公共领域,在长期范围内缓解公共财政压力。为确保PPP始终是交付重要服务的有力工具,各国需要建设相关制度,对PPP进行有效管理与评估。对一些发展中国家来说,这一环节无疑需要来自国际社会的援助。

和其他政府采购项目一样,PPP项目也需要被证明是物有所值的。但如何进行评估?首先,物有所值这个词本身就需要被广泛定义,在基本层面上,物有所值会优先考虑PPP项目的“成本”与“服务质量”,当然,在评估PPP项目是否合理的同时,还需要比较公共部门是否认真执行各种条款。然而值得注意的是,“成本”与“服务质量”同样需要有着更宽泛的理解,比如在定义“成本”时,不能仅考虑项目的融资、交易与运营成本,而要考虑项目的长期财政影响,包括任何或有负债风险等。同样,在定义“服务质量”时,还需要考虑项目是否真正实现效率的提高,是否达成社会、经济与环境目标等。

构建PPP制度框架的四个关键元素

如今,PPP模式已成为许多国家交付服务的有效工具,这也意味着公共部门需要肩负更多责任,这些责任可以大致归为四点:一是正确识别并选择PPP模式适合应用的项目;二是科学架构合同,明确价格及转移到私人部门的风险;三是制定综合且透明的PPP项目财务汇报标准;四是构建相关的法律法规及管理框架,确保项目价格与交付质量都是合理的。换句话说,在管理与评估PPP方面,各国需要具备一定的制度创建能力。

正确识别并选择PPP项目十分关键,这个步骤会在很大程度上减少项目最终支付的成本。公共部门有责任通过可靠的成本收益分析对PPP项目进行甄别,避免利益相关者将自身偏好投射在选择之中。《世界银行PPP参考指南》中就曾指出,许多基建PPP项目的失败是由于规划与选择过程存在问题,最终造成了难以挽回的损失。那些支撑项目选择的分析报告经常会撒谎,即使一些言之凿凿、被证明符合成本收益的项目,也难免在实践中被证明是失败的。那些针对项目收益的论据很可能被高估,而成本却又被低估,这也就是所谓的“乐观偏差”。

的确,有缺陷的项目选择方式很可能扭曲PPP模式的应用领域,使其更多地被用于利润丰厚的项目。其中一个典型案例便来自非洲的医疗健康领域。尽管非洲有许多富人有能力对私人医院投资,但一些城市的高科技医院居然也是通过PPP模式进行融资的,而那些真正服务于平民的城市诊所建设计划却因此被搁浅。即便是在欧洲,PPP模式也常被用在繁忙线路的收费公路建设上,而不是被用于农村或城乡结合部的道路改善项目。

为最终实现PPP项目的物有所值,公私双方有必要认真识别并合理分配价格风险。公共部门需要更为科学地架构PPP合同,明确价格及转移到私人部门的风险。当PPP项目的最终目标是向消费者与政府交付高质量且符合成本效益的服务时,合理分配从政府部门转移到私人部门的风险便显得格外重要。有效的风险转移意味着招标阶段与服务交付环节需要充分的竞争,当然,严苛的PPP项目财务汇报标准也有助于避免风险被夸大或被低估。严苛的财务汇报标准能够全面披露风险,甚至包括潜在的财政负担,从而确保风险转移的透明度,并对风险价值进行可靠评估,最终提高PPP项目选择与实施过程的有效性。PPP的财务风险大多是由不透明的或有负债和未来的债务风险造成的,如果项目失败,公共部门不得不为拯救项目,甚至私人企业而付出巨大成本,这无疑会得不偿失地将私人债务转移到公共管理部门身上。明确的财务报告和风险揭露机制将提高项目效率并实现物有所值。当然,直到目前,世界范围内仍没有统一且通用的PPP项目财务报告准则,这无疑会增加发展中国家在定义PPP标准时的难度。

PPP制度框架需要通过法律、制度及监管框架对合同执行、服务价格与质量加以明确,良好的立法框架会确保投标环节充满竞争性,并在确保项目质量与合理分配风险后再进行交付。完善的立法也会督促公共管理者更多考虑那些涉及广泛公众利益的项目,包括那些关乎社会外部效应与可持续发展的项目。在基建领域,大多数项目都属于自然垄断行业,因此,也更需要独立、专业的监管机构对PPP项目的执行进行监督。

总的来说,具有上述四个相互关联因素的制度框架不仅能通过加强透明度和公众监督,实现维护公众利益的目标,也有助于加强民主问责制,让公众以更开放的态度接受PPP模式。研究显示,缺乏透明度的PPP项目易引发公众的反对与社会动荡,比如在秘鲁,就有一些被当地政府或组织操控达成的PPP项目,最终激起了民众的大规模示威。