PPP发展现状及未来发展趋势判断

  • 来源: | 2018年10月11日 09:36
摘要:

PPP模式的发展在当前虽然取得了巨大成绩,但基于政府付费类项目过多、民营资本参与程度不够及PPP项目普遍采用间接债权融资等原因,从政府推广PPP模式的初衷看,或意味着PPP的发展可能并未达到当初中央政府的预期效果。这也表明,在本届政府任期内,PPP模式仍将会得到政策的重点支持。然而从PPP项目的体量和应用领域看,未来PPP发展重点可能并不是“泛化PPP”,即推出更多的增量PPP项目,而是存量项目的逐步落地和规范发展,并在此基础上稳步推进PPP生态产业链的形成与完善。

一、ppp模式发展现状

PPP制度建设加快,政策体系逐步完善。今年7月21日,由国务院法制办会同国家发展改革委、财政部共同起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》正式对社会公开征求意见,这是我国PPP领域制度建设的里程碑事件。PPP法律作为推动PPP持续健康发展的重要基础,是保障PPP社会资本权益的最重要政策,是指导各方参与PPP模式的最高指导文件。事实上,虽然在推广方式时政府一直比较注重示范项目的推广效应,但是对PPP发展规则的制定也一直是政府PPP工作的重点。以国务院、发改委、财政部、住建部为代表的国家部门和相应的省市级相关单位陆续出台了一系列PPP领域的政策。而且随着PPP模式应用的深入,政策的重心也逐渐从初期的鼓励和奖补、经济效益与社会效应并重,到现在重点突出规范发展与推动ppp金融市场的形成。可以说目前我国已经逐步建立了ppp模式发展全生命周期的政策法规体系,基本做到了PPP发展每一步的有法可依。

ppp市场规模快速壮大,应用领域显著增加,落地速度逐步加快。全国PPP综合信息平台项目库第7期季报显示,截至今年6月底,按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目即全国入库项目13,554个,总投资16.4万亿元,加上发改委下的示范项目库,保守估计目前我国PPP整体市场规模已达到20万亿。在应用领域方面,PPP模式已经涵盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业。按识别、准备、采购、执行和移交5个阶段划分,PPP项目的陆地速度逐步加快。截至6月末,财政部PPP项目库整体落地率为71.0%,较上期环比提高2.2个百分点,落地项目同比增加390个项目、9,312亿元,同比提高22.6个百分点。预计随着第四批PPP示范项目的推出,PPP在市场规模、应用领域、运作模式及落地率方面会有更大的进步。

PPP生态产业链逐渐形成,市场参与主体逐步丰富。PPP模式从2013年发展至今,经过四年多的探索,PPP领域产业链日渐完善。尤其是2016年底,国家发改委和证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(国发[2014]60号)及今年年初财政部分别与天交所和上海联交所相继成立了PPP资产流转平台,PPP产融结合发展局面逐步形成,PPP生态产业链也逐渐形成闭环,PPP金融市场发展正式起航。PPP生态产业链中,在政府方的推动下,除了原有的以大型建筑央企为代表的国有企业继续大力参与PPP模式之外,以上市企业为代表的混合社会资本也开始大力开拓PPP相关业务。此外,以中国政企基金为代表的各类PPP基金、以保险资本为代表的非银金融机构、以两委专家为代表的PPP咨询机构、以沪深交易所为代表的金融服务机构都在PPP产业发展中找到了自身的定位,PPP市场参与主体机构逐步丰富与成熟。

二、PPP模式发展趋势判断

PPP模式的发展在当前虽然取得了巨大成绩,但基于政府付费类项目过多、民营资本参与程度不够及PPP项目普遍采用间接债权融资等原因,从政府推广PPP模式的初衷看,或意味着PPP的发展可能并未达到当初中央政府的预期效果。这也表明,在本届政府任期内,PPP模式仍将会得到政策的重点支持。然而从PPP项目的体量和应用领域看,未来PPP发展重点可能并不是“泛化PPP”,即推出更多的增量PPP项目,而是存量项目的逐步落地和规范发展,并在此基础上稳步推进PPP生态产业链的形成与完善。

PPP模式发展将更加突出法治与规范,细分应用领域的标准化趋势将进一步加强。随着PPP立法的加速推进与中央政府更加重视防止PPP成为地方政府的变相融资工具,可预见未来PPP的发展将更加突出合规、规范和透明。PPP的健康发展在宏观层面必然离不开制度的完善,在中微观层面离不开行业标准和技术规范的制定。由此,PPP的标准化工作将提上日程。PPP标准化是指PPP项目从立项到设计、投资、建设和运营的每个阶段都将做到有据可依,实现PPP项目从识别、准备、采购、执行、移交的每个环节都有“标准动作”。PPP标准化趋势的发展,一方面可以降低PPP项目运作难度、加快PPP项目的推广速度,另一方面又可使得项目的差异和个性化减少,降低包括寻租等在内的项目综合成本,从而吸引更多的社会资本投身于PPP领域。在个别细分领域,PPP的标准化发展趋势推进速度可能会非常快。预计PPP的标准化会从市场化特征明显、现金流较为稳定的经营性PPP项目开始,例如原则上已经强制采用PPP模式建设的垃圾处理和污水处理等细分应用领域或将成为PPP标准化发展的先行者。

ppp项目建设与运营并重,国有大型PPP项目资产管理与运营公司及市场化的专业运营公司有望站上风口。此轮PPP发展呈现出的“重建设、轻运营”特征到目前为止仍没有明显改观,随着政府对PPP项目运营阶段的愈加重视和政策的大力引导,未来PPP项目对社会资本在全产业链管控能力将提出更高要求,PPP项目运营绩效的表现将成为社会资本核心竞争力的重要体现。在这种背景下,专业的PPP资产管理与运营公司有望站上风口。由于当前投身于PPP模式的主要社会资本为大型建筑央企和地方国有企业,结合PPP项目甲方与当地国企和地方政府融资平台千丝万缕的关系,不难判断此领域会呈现出政府主导下的以国企资产划拨和重组并购为资产来源而组建的PPP专业资产管理与运营公司。这类运营公司可能是新设大型国有企业,也有可能是融资平台转化而来,企业还可能会引进成熟的大型运营商与实力强大社会资本作为股东的补充,预计这类PPP资产管理与运营公司是横跨多个领域的大型综合性PPP项目资产管理与运营公司,层次将覆盖央企与各级地方国企及其他们之间合作设立的企业。与此对应相对应的另一类以市场力量驱动的专业PPP资产管理与运营公司也将大量涌现,尤其是随着PPP生态链的完善和新建PPP项目增速的下降,这类PPP资产管理与运营公司将会在特定领域占据重要地位,甚至是主导地位。例如目前在民营资本较为活跃的环境治理、园林、医疗养老及PPP新兴应用等领域,更有利于专业化、市场化的PPP运营公司的形成。

PPP投资生态产业链分工将更加明确,PPP金融化趋势明显加强,PPP金融市场将稳步形成。随着PPP模式在传统基础设施和公共服务领域应用的逐步成熟,PPP模式下政府方、社会资本和各类中介服务机构等参与主体都很好的完成了各自工作。而在发改委和财政部加强PPP模式与资本市场的对接后,PPP金融化的趋势将明显得到加强。

PPP金融化主要有三层含义:一是在加强PPP模式规范运作的大背景下,金融机构对ppp项目融资风险把控的前置作用将更加明显。这种风险前置的把控既是金融机构作为资金的出借方对PPP项目中社会资本融资方案可行性和合理性的判定,也是金融机构对PPP项目资产及其证券化产品在资本市场交易和流转的内在要求。第二方面的含义是指保险、各类基金、券商及信托等非银金融机构未来将更多的直接参与PPP项目,这种直接参与一方面体现在单独或联合产业投资人以社会资本的形式投资优质的PPP项目,更重要的方面是以PPP项目服务人的角色,借助资本市场的力量加速存量PPP项目的流动性,推动PPP金融市场的形成。第三方面的含义是指金融机构应对PPP热潮过后可能产生的系统性风险进行未雨绸缪,积极参与PPP项下传统AMC公司的运作。