BOT模式下PPP项目涉税问题探讨

  • 来源: | 2018年10月11日 10:00
摘要:

一、BOT模式在PPP项目中的基础地位PPP(Public-Private-Partnership)是一种新型公共基础设施建设的融资模式,它塑造了政府与私人部门之间的投融资伙伴关系,在政府投资领域引入市场动力,创新资源配置模式,促进财政支出供给侧深化改革,节约政府支出,优化地方债务体系。目前,地方政府债务中市政建设、土地收储、交通运输支出占比较高,故当下PPP项目的着眼点主要集中在这三个层面。根据财政部PPP项目库的统计数据,绝大多数的PPP项目采取BOT模式经营,但BOT模式下PPP项目的税法规定并不完善,且对现存税法的套用存在诸多争议,因此笔者对BOT模式下PPP项目涉税问题研究具有现实意义。BOT(Build-Operate-Transfer)模式具有三个阶段,分别是建设(Build)、运营(Operate)、移交(Transfer)。建设阶段是以政府作为项目发起人,联合社会资本方或其他工程单位设立项目公司,全面负责项目的融资、投资、建设、运营、移交等事项,并主导工程建设。运营阶段是政府授予项目公司特许经营权,收取使用者付费,并获得政府补助等。

一、bot模式在PPP项目中的基础地位

PPP(Public-Private-Partnership)是一种新型公共基础设施建设的融资模式,它塑造了政府与私人部门之间的投融资伙伴关系,在政府投资领域引入市场动力,创新资源配置模式,促进财政支出供给侧深化改革,节约政府支出,优化地方债务体系。目前,地方政府债务中市政建设、土地收储、交通运输支出占比较高,故当下PPP项目的着眼点主要集中在这三个层面。根据财政部PPP项目库的统计数据,绝大多数的PPP项目采取BOT模式经营,但BOT模式下PPP项目的税法规定并不完善,且对现存税法的套用存在诸多争议,因此笔者对BOT模式下PPP项目涉税问题研究具有现实意义。

BOT(Build-Operate-Transfer)模式具有三个阶段,分别是建设(Build)、运营(Operate)、移交(Transfer)。建设阶段是以政府作为项目发起人,联合社会资本方或其他工程单位设立项目公司,全面负责项目的融资、投资、建设、运营、移交等事项,并主导工程建设。运营阶段是政府授予项目公司特许经营权,收取使用者付费,并获得政府补助等。移交阶段是项目运营期结束后,项目公司将基础设施等有偿或无偿移交给政府。BOT模式可以有效促进公共服务供给市场化,在市政建设领域引入社会资本的参与,有效减少政府的财政负担,但偏远欠发达地区可能会存在社会资本方参与不足的情形。此外,由于初始投资大,运营阶段现金流相对较少,BOT模式一个明显的特征是经营期限较长,一般为20~30年。长期的经营合同足以降低政策不确定的风险,但也减少了决策的灵活性。

二、BOT模式的会计处理

PPP项目的涉税问题之所以模糊且复杂,除税收政策法规不完善外,相关经济活动的会计处理也未厘清和统一,且各地在实际执行中标准不一。目前我国尚未就PPP业务发布专门的会计准则,实务中对具体业务处理众说纷纭。比如,在建造阶段,承担施工责任的项目公司如何进行规范化的会计处理,是否应该确认固定资产?一种观点认为,项目公司应该先将建造的基础设施确认为固定资产,进而以固定资产交换运营阶段的特许经营权,将此过程视为非货币性资产交换,即以固定资产交换无形资产。此种观点得到了部分学者的支持,甚至得到部分税务机关工作人员的认可。笔者认为不妥,依据是《企业会计准则解释第2号》(财会〔2008〕11号,以下简称“2号解释”)。2号解释专门就BOT模式的项目核算进行了说明,如项目公司实际实施建造服务,则依照建造合同确认相关收入、成本、费用。如项目公司不提供建造服务,则依照合同类型,确认无形资产或金融资产。当然,随着新收入准则的发布,2号解释的内容已经无法与新收入准则完全衔接。笔者认为,考虑到2号解释依据的立法精神,以及企业会计准则的改革方向,应沿用2号解释的规定,建设阶段确认无形资产或金融资产。

实务中,BOT模式PPP项目全流程的财税处理应是一以贯之,前后逻辑自洽的。对建设阶段的会计、税务理解直接影响到运营以及项目移交阶段的会计处理及税务操作,因此,从建设环节就开始厘清相关的会计性质及纳税义务尤为必要。

三、建设(B)环节涉税问题辨析

BOT模式在建设(B)环节存在诸多税务争议及疑难问题,尤以土地使用权涉税问题为最。大部分PPP项目,特别是基础设施建设类项目,均会涉及到项目用地问题。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)早已指出:要“多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地”。

《土地管理法(2004修正)》第二条规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”

由此可见,有偿使用是PPP项目取得土地使用权的主要方式。有偿使用主要包括土地使用权出让、土地使用权租赁、土地使用权转让,无偿取得主要指政府无偿划转。

土地使用权出让包括招拍挂和协议出让。招拍挂将土地公开拍卖,不能保证最终中标方为PPP项目公司或社会资本方。虽然实务中一般由当地政府或土地管理部门出具承诺函,承诺社会资本方或项目公司最终取得用地,但这种方式行政管理色彩较浓,且在法律上存在瑕疵,因此在土地使用权取得方式中,采取土地使用权协议出让更加合理。但按照《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)及协议出让的相关规定,实际操作中也有很多局限。

实务中,囿于土地管理及PPP项目中政府采购的程序性问题,往往由社会资本参与土地招拍挂,取得土地再与其他建设主体及政府共同设立项目公司,以项目公司名义对土地进行二级开发。

这就造成了土地使用权的归属和建设立项主体不一致的问题,同时土地出让金收据的抬头也是社会资本方,对于项目公司而言,无法进行抵扣及成本核算,因此,社会资本方必须将土地使用权变更到项目公司名下,才能在立项、核算上合乎法规。这一变更行为实质上属于转让土地使用权,需依法承担土地使用权转让的纳税义务。企业所得税层面,对于土地使用权转让的经济行为,依照《企业所得税法》,转让人取得的收入负有企业所得税纳税义务。增值税层面,根据增值税相关法规,纳税人转让土地使用权,按照销售无形资产—自然资源使用权(土地使用权)缴纳增值税。当然,实务中还需考虑纳税主体的类型、所在地区、是否享受相关优惠政策等。土地增值税层面,依照《土地增值税暂行条例》,转让土地使用权及地上附着物的行为,须依法承担土地增值税纳税义务。企业在尚未开发时就产生大量税负,加重了企业的负担。在契税层面,依据我国《契税暂行条例》,接收方需依法缴纳契税。但如项目公司为社会资本方的全资子公司,依据《财政部税务总局关于继续支持企业事业单位改制重组有关契税政策的通知》(财税〔2018〕17号),免征契税。

如何以尽可能低的税负将社会资本方的土地过渡到项目公司名下,是实务中极具争议的问题。一是采取无偿划转的方式,即社会资本方公司将土地无偿划转给项目公司。笔者认为这种方式并不一定能起到降低税负的作用。所谓企业间无偿划转土地,其实质是企业转让土地使用权,但不取得收入的行为。考虑到母子公司间的关系,这种行为应被视为销售、赠与或资本性投入中的一种。依据《国家税务总局关于企业所得税应纳税所得额若干问题的公告》(国家税务总局公告2014年第29号),“企业接收股东划入资产(包括股东赠予资产、上市公司在股权分置改革过程中接收原非流通股股东和新非流通股股东赠予的资产、股东放弃本企业的股权),凡合同、协议约定作为资本金(包括资本公积)且在会计上已做实际处理的,不计入企业的收入总额,企业应按公允价值确定该项资产的计税基础。”项目公司接收社会资本方无偿划入土地使用权,如合同或协议约定作为资本性投入,项目公司可不确认收入。目前社会资本方进行的所谓土地无偿划转,主要依据在于此。考虑到国家税务总局公告2014年第29号的立法精神,资产划入后不应增加社会资本方持股比例,在实务中往往难以达成,且不符合常理。另外,项目公司往往有多个股东,社会资本方向项目公司无偿划入资产有向其他股东输送利益的空间,本身蕴含着很大的税务风险。二是通过股权出资设立公司,即非货币性资产投资,此时土地使用权转让应视同销售处理。此外,也有采取分立方式设立项目公司的讨论,这种方式同样存在较大税务风险。

另外理论界提出以租赁方式获得土地使用权的思路,这对于出租方而言不承担土地增值税的纳税义务,也无需缴纳增值税。对于承租方而言也没有契税的纳税义务。租赁方式确实在一定程度上减轻了税负,但是租赁方式障碍也很多:一是《合同法》规定租赁合同不超过20年,但PPP项目的经营期限往往超过20年,且在到期后如何续租、谁来续租难以达成共识;二是考虑到通货膨胀及土地政策等不确定因素,如何合理进行租金定价难以解决;三是对于承租方能否以租赁土地立项建设也存在巨大争议。

还有一种方式是政府出资代表以土地使用权作价出资,如果政府出资代表是企业法人,土地使用权作价出资行为应视同销售,承担相应纳税义务。

且由于土地使用权公允价值相当大,将土地作价出资后,政府出资代表持股比例可能远超社会资本方,这本身可能就违背了ppp模式的本义。

除有偿取得土地使用权外,政府无偿划拨土地的方式也比较常见。《划拨用地目录》(国土资源部令2001年第9号)规定:“对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目,可以以划拨方式提供土地使用权。”除此之外,则不在划拨之列。这与ppp项目建设的项目范围具有很大共性。

依据国家税务总局公告2014年第29号,县级以上政府无偿划转的土地使用权对于受让企业而言可以作为不征税收入,且依据财税〔2018〕17号文件,县级以上政府无偿划转土地使用权,对于受让企业而言免征契税。PPP实践中存在政府所属城投公司、国有资产经营公司等作为出资代表,代行政府出资职责,并将公司持有的土地使用权无偿划转给项目公司的情形,此时政府出资代表就土地划转行为一般需承担增值税、土地增值税、企业所得税等纳税义务。

当然,实务中也有部分项目不涉及土地使用权移交问题,如土地使用权授权经营,此种方式对社会资本方及项目公司的主体资格有诸多限制,且实务中涉及审批事项较多。授权经营模式下,土地使用权始终由政府持有,社会资本方确认应收款项,一般不涉及土地税收问题,笔者在此不再赘述。

四、运营(O)环节涉税问题辨析

PPP项目建设阶段完成之后,即进入运营环节,运营环节的主要收入来源是使用者的付费。对于使用者付费的纳税义务争议较小,主要依照所属行业及具体业务,依据现行税法承担相应纳税义务。除使用者付费外,项目公司的另一重要收入来源是可行性缺口补助。目前,可行性缺口补助项目数量越来越多,财政部《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》显示,可行性缺口补助类项目投资额占PPP项目总投资额比重已超50%.可行性缺口补助是吸引社会资本方积极参与PPP项目的重要手段,防止使用者付费不足,弥补社会资本方的初始投入及相应收益,即政府对不足的部分予以财政补贴。

可行性政府补助应归类为使用者付费、政府采购还是政府补助呢?这是实务中最具争议的问题。如果归类为使用者付费,应按企业经营的收入承担相应增值税、所得税纳税义务。如果归类为政府采购,需按向政府提供服务取得收入缴纳相关税费。

如果属于政府补助,则一般无需缴纳增值税,但如果政府补助是明确补助给使用者的,则应视为项目公司从使用者取得的销售收入,视同使用者付费缴纳增值税。那么可行性缺口补助应归属于哪种类型呢?笔者认为,由于项目公司在获得特许权经营期间,项目公司服务的对象并非政府,且项目公司向政府提供应税服务的阶段为建设阶段,而非运营阶段,首先不应归属为政府采购;此外可行性缺口补助是项目公司从政府无偿取得经济资源,其金额不随提供服务的数量的增加而增加,相反可能因提供服务增加带来更多的使用者付费,而缺口补助更少,因此不能认为社会资本方的行为是为政府提供服务。从目前公开的项目合同看,可行性缺口补助受益方均为项目公司,而非最终使用者,因此,可行性缺口补助不应归入使用者付费收入,而应作为政府对项目公司的补助处理。

在企业所得税层面,如果项目公司取得的政府补助来自县级以上政府财政部门补贴,且同时符合有专项用途拨付文件、有专门资金管理办法、单独核算的条件,可以作为不征税收入,但与此同时相应支出不得扣除。

PPP项目中另一个吸引社会资本方参与的优势在于税收优惠。国家对于基础设施、环境保护、西部地区等设立了一定优惠政策,起到产业引导的作用。项目公司运营阶段可在多个层面享受税收优惠政策,但在执行中依然有很多障碍。譬如项目公司进行税收优惠资格的认定可能比较困难,原因在于税收优惠资格有许多附加条件,如项目公司成立年限、规模等,且项目公司所在行业是否符合政策规定的条件,企业和主管机关之间的理解可能存在差异。另外对于特定地区的税收优惠政策,执行中也会受地方政府财力的约束。许多税收优惠政策可能难以切实落地,不能完全符合企业的发展模式。项目公司对于PPP领域更加贴合企业现实的税收优惠政策具有迫切需求。

我们应该从以下方面完善相关的税收政策:一是明确项目建设前资产移交的税务问题。PPP模式的本质是社会资本方为政府提供公共基础设施建设融资,并整合建设资源,因此,在项目公司取得内部划转土地使用权及其他资产权利方面应尽快明确相关税收规定,或是给予相应的税务优惠。二是给予运营中的税务优惠、延长补亏期限。PPP项目初始投资较大,运营前几年PPP项目可能会处于长期亏损状态,在企业所得税上,或可延长弥补亏损的期限。三是对于社会资本方提供融资的行为给予一定优惠。社会资本方的作用不仅在于为基础设施建设提供相应融资,也在于积极化解地方政府债务,缓解财政负担,因此,在这方面或可给予相应税收政策支持。四是明确可行性缺口补助及其他政府补助的税收定性。当前的可行性缺口补助或可归于政府补助,但能否享受到相应税收优惠还需考虑其他相关条件,且许多政策表述不清晰。因此,有必要更详细厘清相关税务规定。

五、移交(T)环节涉税问题辨析

项目公司运营结束后将项目移交(T)给政府,应视为何种转让行为呢?这取决于特许经营权的性质。2号解释认为在建设阶段应将运营阶段的特许经营权确认为无形资产或金融资产,那么如何区分无形资产和金融资产呢?笔者认为,确认为金融资产还是无形资产的关键在于是否附有可行性缺口补助。

对于不含可行性缺口补助的项目,笔者认为应将特许经营权确认为无形资产。无形资产是指企业拥有或控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产。项目公司可以依靠特许经营权取得收入,理应符合资产的定义。特许经营权不具有实物形态,但是由于在PPP合作协议中对该资产的使用时间及定价等都做了明确,因此可以认为该资产具有可辨认性。同时,特许经营权也符合无形资产的确认条件。首先由于PPP项目协议的存在以及各类政策的支撑,相关经济利益基本确定可以流入项目公司,并且由于建设阶段成本核算可以可靠计量,特许经营权成本可以可靠计量,其在运营阶段的现金流流入与一般无形资产类似,具有不确定性。因此,不含可行性缺口补助的该特许经营权完全符合无形资产的确认条件。但是将特许经营权确认为无形资产存在的问题在于,该权利在合同期限内无法转让,因此在企业控制权层面存在一定瑕疵。

对于附有可行性缺口补助的项目,笔者认为应确认为金融资产。依据《企业会计准则第22号—金融工具确认和计量》(财会〔2017〕7号),所谓金融资产,是指企业持有的现金、其他方权益工具以及一定条件的资产,包括从其他方收取其他金融资产的权利。社会资本方与政府(或出资代表)签订了特许经营权协议,协议给予了社会资本方固定或浮动收益的承诺,即社会资本方没有达到预期收益,差额由政府补足,这在形式上符合固定收益等金融产品的形式。并且社会资本方在建设过程中往往将工程外包,或者与施工单位联合招标,自身不参与工程建设,不能认定为项目建设方。在运营阶段,社会资本方往往以某个经核算的价格将运营流程外包,社会资本方也不参与企业的具体运营。因此,不管是建设阶段还是运营阶段,社会资本方起到的往往是金融中介的作用。上述流程实质上可以简化为社会资本方以自有资金认购项目公司股份,每年等额从项目公司获得分红,在本金和一定收益收回后,实现退出。因此,该合同赋予社会资本方从其他方(包括政府)收取现金或其他金融资产的条件,符合金融资产的定义。

实际上,由于特许经营权由政府授予项目公司,该权利具有独占性且不可转让,与一般意义上的无形资产具有明显的区别。另一方面,特许经营权流动性较差,现金流受地方政府财力影响,与一般意义上的金融资产也具有区别。如建设期认定为无形资产,在项目受益期内提取摊销,项目到期后,无形资产账面价值一般为0.如认定为金融资产,需在期间随着资金回收进度分期确认收入,并按金融业缴纳增值税。

实务中有政府提前收回特许经营权情形,如项目公司被提前收回经营权利,那么是应一次将无形资产(金融资产)账面价值折到0,还是视作按此时账面价值销售处理呢?笔者认为,如果企业权利被收回,此时权利即消失,不存在无形资产(金融资产),便不应认定为资产转让,也不应视同转让。然而政府收回该权利后,可以继续使用该权利,该特许经营权是从项目公司转移到政府手中。因此,应当认为特许经营权提前收回是无形资产(金融资产)转让行为,需承担相应纳税义务。

六、BOT模式下PPP项目的税务风险及建议

(一)税收政策变动的风险。我国的PPP实践尚处于探索阶段,相关税收体系尚不健全。截至目前,PPP的一般性税收规定主要参照具体所述行业的税收规定。PPP项目可以享受的税收优惠政策主要体现在部分行业增值税免征和所得税“三免三减半”等方面。由于PPP实施的期限较长,一般为20~30年,项目实施期限内存在税收优惠政策发生重大变动的可能,并且伴随着PPP实践越来越深入,PPP领域也有专门立法的可能。税收政策的变动或税收优惠政策的取消或增加,会对PPP的现金流带来很大影响,甚至直接导致项目成本大幅增加,项目被迫暂停。对此,笔者建议在合同书立时应就税收政策的变动作专门讨论,不宜将税收政策变化引起的成本增加简单归给某一参与方。税务机关在实际执行税收政策的过程中,可能与企业的理解不完全一致,因此项目执行中项目公司需就税收政策的适用与税务机关进行充分的沟通。

(二)参与方违约税务问题。参与方违约主要包括社会资本方违约、施工或经营单位违约、政府或其出资代表违约等情形。社会资本方、施工单位违约可能涉及赔偿违约款,一般可以进行税前扣除。如涉及政府罚款,则一般无法进行税前扣除。如项目公司从施工单位收取违约金,依据《增值税暂行条例实施细则(2011年修订)》相关规定,向购买方收取的手续费、违约金、滞纳金、延期付款利息、赔偿金等属于价外费用。

因此违约金,应计入销售额,要缴纳增值税,税率与相关的销售行为一致,也应该给违约方开具增值税发票。如政府提前收回特许经营权,此时因特许经营确认的无形资产或金融资产依然具有账面价值,对于项目公司而言,应视同向政府销售无形资产或金融资产,依法缴纳企业所得税、增值税等。因此,在违约条款中,对于税务问题也需要作出相应的约定。

(三)对赌协议的税务争议。为了吸引社会资本方积极参与,PPP项目中对赌协议极为常见。有项目公司股东之间的对赌、项目公司和政府的对赌、项目公司和债权人的对赌等。其中常见的可行性缺口补助的本质即是项目公司和政府就承诺收益签订的对赌协议,即由政府承担运营效率低下的风险。对赌协议在实践中被广泛采用,且受到了最高人民法院、证监会等国家机关的认可,但在税法领域,仍未对对赌协议进行专门规定。对于对赌协议中政府的补偿,会计上有多种观点,如损益调整说、估值调整说、看跌期权说等,不同学说导致的税务处理结果在理论上也不相同。

但需要注意的是,我国税法立法精神秉承实质重于形式原则,以上各种学说在我国税法上一般都难以得到认可,企业在执行过程中需密切关注税会处理的差异。当然,与主管税务机关就此进行充分的沟通也是必要的。