朱耿洲点评:高速公路PPP模式投融资案例

  • 来源: | 2018年10月12日 09:17
摘要:

运用PPP模式,将交通运输领域部分政府公共服务事项从“直接提供”转为“购买服务”,按照一定的方式和程序交由社会力量承担,有利于促进转变政府职能,加快推进交通运输治理体系和治理能力现代化;有利于激发市场活力,实现公共资源配置效率最大化,提高财政资金的使用效率;有利于调动社会力量参与交通运输领域治理、提供交通运输服务的积极性,构建多层次、多方式公路水路交通运输服务市场供给体系。因此,PPP模式大有作为。

交通运输是政府提供公共服务的重要领域之一。为积极稳妥、规范有序地推进交通运输领域政府购买服务工作,更好地发挥市场在资源配置中的决定作用,国家相关部委颁发多个文件,对交通运输领域的项目管理和投融资安排提出了明确的指导意见与规范原则,要求采取政府和社会资本合作(PPP)模式,具体可采用bot(建设-经营-移交),可与epc(建设工程总承包)模式相结合,也可以采取与ABS(资产证券化)相结合,体现了运营管理创新与融资创新。

一、相关文件对投融资方面规范的要求

1.《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》(发改办基础〔2016〕1818号)指出,政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理;政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理,直接报批可行性研究报告。

2.《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建[2015]111号)强调要创新公路投融资模式,社会投资者按照市场化原则出资,独自或与政府指定机构共同成立项目公司建设和运营收费公路项目,政府要逐步从“补建设”向“补运营”转变,以项目运营绩效评价结果为依据,适时对价格和补贴进行调整,支持社会资本参与收费公路建设运营,提高财政支出的引导和带动作用,拓宽社会资本发展空间,有效释放市场活力。

3.《财政部交通运输部关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》(财建〔2016〕34号)表明:购买主体——政府向社会力量购买公路水路交通运输服务的主体为各级交通运输行政单位和具有行政管理职能的事业单位;资金管理——政府向社会力量购买服务所需资金列入财政预算,从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。购买主体根据交通运输服务需求及预算安排,在编制年度预算时提出政府购买服务项目,确定购买内容和数量,纳入政府采购预算管理。按照“应买尽买、能买尽买”原则,凡具备条件的、适合以购买服务实现的,原则上都要通过政府购买服务方式实施。

二、下面列举几例高速公路ppp模式的框架图与融资关系

(一)广州南部高速公路PPP模式

1.项目基本情况:广州南部高速公路自广州海珠区起,至广州南沙区南沙港,全长72.4公里,项目总投资78.4亿元,其中项目资本金占35%(资本金中政府方占20%,社会资本占80%),其余资金50.96亿元须自筹解决,政府批准该公路为收费公路,收费年限27年。路桥PPP项目,一般情况下政府有相关承诺,包括承诺除招标前国家、广州市已规划的公路项目外,政府严格控制审批建造与本项目平行、方向相同且车辆实质性分流的高速公路。

2.融资模式及框架图如下:

1.融资结构。本案中,经广州市政府经授权后,由广州市高速公路公司与路桥总公司组成项目公司,投资占35%,其余65%从金融机构融资。

2.融资创新。金融机构打破了传统银行贷款方式(看资产、看抵押物),以项目融资的理念考察可否投资,即看该高速公司未来27年的现金流与赢利能力,要求项目公司提前把27年的收费权进行质押,最后成功合作。

(二)重庆涪陵至丰都高速公路PPP项目

1.项目基本情况:重庆涪陵至丰都高速公路是重庆高速公路路网的重要组成部分,全长46.5公里,全线有特大桥梁4座,大桥11座,涵洞36道,人行天桥8座,互通式立交8处,分离式立体交叉8处,通道14道。项目于2008年批准立项,2009年6月开工建设,2013年建成通车。

2.融资模式及框架图如下:

项目采用BOT+EPC模式,社会资本方为中交路桥集团国际建设股份有限公司。

1.EPC即Engineering、Purchase、Construcrion。EPC不仅包括具体的设计工作,而且还包括整个建设工程内容的总体策划及整个建设工程实施组织管理的策划和具体组织工程又称“交钥匙”工程,业主(项目公司)只提出建设方案及标准,不必投入大量的人力,物力到项目管理中。EPC模式下,业主(项目公司)与总承包商有明确的职责分工。优势是实行总价包干,有效控制投资成本,以及设计单位与施工单位无缝对接。

2.BOT+EPC模式,即政府向企业(项目公司)授予特许经营权,允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营,而企业在公共基础建设过程中采用总承包模式施工,当特许期限结束后,企业(项目公司)将该设施向政府移交。BOT+EPC模式下,项目公司以投资者的身份,从政府手中获得特许权,同时又利用这一身份,取得该BOT项目的EPC总承包资格,甚至安排所属企业在设计、采购或环节充当分包商。

3.BOT+EPC模式优势:一是降低建设风险。BOT的重心在于建设,而不在于运营和移交,而EPC模式可充分解决建设环节的风险。因此BOT与EPC工程项目管理模式组合到一起,形成独特体制机制的创新价值;二是在BOT+EPC下,项目公司的一些股东同时也承担项目总承包的任务,总承包商在实施项目时会站在业主的角度思考问题,激发其管理动力,充分挖掘管理的潜力,使承包商在项目实施中变被动为主动,在项目管理上有利于项目的整体利益。

(三)甘肃省陇南市两徽高速PPP项目

1.项目基本情况:甘肃PPP模式首批公路试点项目,每公里造价1.4亿。该项目被财政部确定为第二批政府和社会资本合作示范项目。经甘肃省政府批准,甘肃省交通建设集团有限公司为项目PPP实施机构,主要负责PPP项目的准备、采购、监管、移交等工作。

2.融资结构。该项目采用“设计施工总承包(EPC)+建设—运营—移交(BOT)+可行性缺口补助”模式建设,项目资本金30.12亿元,占投资估算总金额的40%,由政府资金和社会资本自有资金共同组成;国内银行贷款45.18亿元,占投资估算总金额的60%。

甘肃两徽交通投资基金由甘肃交建集团、甘肃交通投资基金及社会投资人共同设立,2015年前后已投放基金5亿元,该基金将全部用于两徽高速公路建设。其中甘肃交通投资基金为“合伙制私募基金”,由省交通运输厅与中交基金共同发起,基金总规模为400亿元。

1.引入了央企中交集团和省企合作,有利于充分发挥各自优势。

2.项目的一大亮点是引入交通投资基金,充分发挥公路建设基金的支撑作用。

(四)广深珠高速公路PPP项目ABS融资案例

1.项目基本情况:广深珠高速公路项目于1987年4月部分项目开工建设,1997年7月全线正式通车。广深高速公路项目资金的筹措采用了类似BOT的融资模式,但又存在较大的差别。实质为TOT模式。以项目公司——广深珠高速公路有限公司(以下简称公司)为主体负责项目的建设、营运。项目经营期为15年。项目总投资为13.4亿美元和7.04亿元人民币。

2.融资模式及框架图如下:该项目从表面程序上看,经营权出售在先(BOT模式),收购方以收购已有项目的收益作保证发行债券筹集资金(ABS模式),然后才将筹得的2亿美元支付给经营权益的出售方。

1.由于广深珠高速公路项目投资巨大、回收期限较长,BOT投资者通过对其持有的轨道交通项目收益权进行ABS证券化,可以达到分散风险,提高收益的目的。由于项目发起人与项目购买者均不用提供股本资金,融资成本低,风险小,且几乎实现了100%的融资要求。

2.政府在类似大型项目的时候其实都可以考虑将BOT与ABS两者结合,主要目的在于降低BOT门槛,吸引更多社会资本参与。

3.广深珠高速公路项目不仅采用ABS证券化融资模式,而且还是在全球最大的资本市场——美国证券市场进行融资,即为离岸资产证券化,优势明显。

三、总结

运用PPP模式,将交通运输领域部分政府公共服务事项从“直接提供”转为“购买服务”,按照一定的方式和程序交由社会力量承担,有利于促进转变政府职能,加快推进交通运输治理体系和治理能力现代化;有利于激发市场活力,实现公共资源配置效率最大化,提高财政资金的使用效率;有利于调动社会力量参与交通运输领域治理、提供交通运输服务的积极性,构建多层次、多方式公路水路交通运输服务市场供给体系。因此,PPP模式大有作为。