地方政府债务管理背景下PPP的规范发展

来源: | 2018年09月14日 02:39
摘要: ​十九大报告指出中国经济进入新时代,由高速增长转向高质量发展。PPP作为一种重要的基础设施和公共服务供给创新模式,经过前几年的高速扩张,将转入规范企稳发展阶段。2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年,也是改革开放四十周年,更是PPP规范发展的关键之年。迈入新阶段的PPP一方面要更加明确且科学地厘清在国家财政体系和现代经济体系中的作用和定位,另外一方面PPP自身的模式操作和具体实施要更加规范和可持续。概言之,PPP要落实不忘初心和砥砺前行。

十九大报告指出中国经济进入新时代,由高速增长转向高质量发展。PPP作为一种重要的基础设施和公共服务供给创新模式,经过前几年的高速扩张,将转入规范企稳发展阶段。2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年,也是改革开放四十周年,更是PPP规范发展的关键之年。迈入新阶段的PPP一方面要更加明确且科学地厘清在国家财政体系和现代经济体系中的作用和定位,另外一方面PPP自身的模式操作和具体实施要更加规范和可持续。概言之,PPP要落实不忘初心和砥砺前行。

十三届全国人大一次会议的政府工作报告明确指出要防范和化解地方政府债务风险。中央经济工作会议要求切实加强地方政府债务管理。财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)(下文简称“34号文”)对地方政府债务管理工作提出了强烈清晰的要求。在此背景下,在政府预算管理框架内更有效地管控PPP财政支出责任,促进防范和化解地方政府债务风险是PPP规范发展的重点内容。

按照34号文,地方政府债务管理主要关注限额管理和预算管理、债务置换、地方政府债券管理以及债务风险监测和防范等内容。34号文直接与PPP关联的内容较少,但对PPP规范发展却有着较强的影响。在供给侧结构性改革、强化地方政府债务管理和防范地方债务风险的政策导向下,ppp模式的运用也需要适应新时代,贯彻新理念,打造新版本。

首先,PPP政府支出责任并不构成地方政府的直接债务,而是属于或有债务或者隐性债务,PPP的政府支出需要纳入年度财政预算和中期财政规划,理论上属于刚性支付。只有地方政府发生信用危机,违约不纳入预算或不能支付,才会转换成直接债务。

其次,PPP需要进一步提升风险监测和防范。现在,对PPP政府支出责任的主要管控措施是占一般公共预算支出的10%红线,但这10%的规定在实践中争议颇多。一方面,一刀切的比例忽视了区域之间的财力差异和债务水平差异。虽然21号文规定各省可以自主确定比例,然而并未发生实际作用。另外一方面,前几年的一些不规范PPP项目挤占了政府支出空间,需要通过清理整顿为真正合适的PPP项目腾出空间。此外,PPP的风险管控措施也需要进一步多元化,形成立体化、全过程、穿透式动态监管体系,比如全国PPP风险监测地图、地方政府信用评价体系、社会资本信用平台、政商关系评价体系等。

再次,对于PPP而言,使用者付费的PPP项目中,政府支出责任较少,尤其是基本不用支付比重最大的运营补贴;可行性缺口补贴和政府付费类PPP项目中政府的支出责任较大,这两类项目的政府支出占地方政府PPP财政支出的大头。目前很多地方政府为了严格防范地方债务风险,对政府付费类PPP项目实行负面清单管理,不得采用PPP模式。政府付费ppp项目模式本身没有问题,众所周知,英国的PFI都是政府付费项目,关键在于PPP模式的驱动因素,即为什么要用PPP模式,也就是PPP的初心。地方政府如果出于投资驱动和晋升激励,为了解决项目的资金缺口而采用PPP模式,就像这几年很多欠发达地区地方流行的那样,那么PPP就会异化成短视、急功近利、重建设轻运营的伪PPP项目,结局必然增加地方政府的债务,甚至导致地方政府信用风险。地方政府如果主要基于效率提升目的采用PPP模式,那么即便是政府付费项目,由于PPP的专业持续运营带来的正外部性和放大效应,对政府的直接和间接财政增值必然可以抵消政府支出,不会增加地方政府实际债务。

供给侧结构性改革的目的是为了满足人民日益增长的美好生活需要,而基础设施和公共服务是最重要的生活需要之一。供给侧改革客观上会推动PPP的发展。党的十九大报告提出的乡村振兴战略、区域协调发展战略以及精准扶贫和污染防治等攻坚战都为PPP提供了政策驱动和应用空间。但是,我们应看到,乡村振兴和精准扶贫相关的PPP项目大都位于农村地区,地方政府财力薄弱;而区域发展和污染防治相关的PPP项目很多都是纯政府付费项目。在落实国家重大战略的工作部署中,PPP如何精准实施和差异化推进是一个值得重视的问题。

最后,从财政的角度,PPP某种程度上可以看做是中央与地方政府的财权、事权和支出责任不匹配背景下的一个变通处理的途径。财权主要集中在中央,但事权和支出责任下沉在各级地方政府,为了满足基础设施和公共服务的支出,地方政府只好探索各种途径,便出现了土地财政和地方政府融资平台。但《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等文件之后融资平台严格受限,PPP作为一种“升级”模式,部分地承担了弥补财权、事权和支出责任错配的职能。国企尤其是央企的大量参与,政策性的银行低成本资金的倾斜性支持,导致前几年的PPP一定程度上变成了另类转移支付。但随着《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)的颁布,国家大力推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,PPP的财政套利空间逐渐萎缩,PPP回归初心的趋势也更加明显。

供给侧结构性改革不仅是产业和产品的变革,也是生产方式的变革。PPP作为一种创新的供给模式,对于促进基础设施和公共服务领域的供给侧改革具有重要作用和意义。加强财政预算管理和地方债务管理,从严控支出责任倒逼PPP的规范发展,并结合政策的正面引导,形成推拉结合的PPP规范发展机制,不仅有助于防范和化解地方债务风险,也有助于切实提高公共服务供给质量。

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