河南省濮阳市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见(濮政〔2015〕25号)

来源: | 2018年09月13日 03:20
摘要: PPP模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。推广运用PPP模式,是推进新型城镇化建设的重要手段,是加快政府职能转变的客观需要,是构建现代财政制度的内在要求。推广运用PPP模式,可以充分发挥财政资金的“撬动”作用,吸引社会资本参与基础设施项目建设,有利于减轻财政支出压力,完善财政投入及管理方式,降低政府债务风险。

濮政〔2015〕25号

各县(区)人民政府,开发区、工业园区、示范区管委会,市人民政府有关部门:

为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神和《河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》(豫政〔2014〕89号)要求,积极推动政府和社会资本合作(PPP)模式在我市公共基础设施和公共服务领域的应用。现提出如下实施意见:

一、充分认识推广运用ppp模式的重要意义

PPP模式是政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。推广运用PPP模式,是推进新型城镇化建设的重要手段,是加快政府职能转变的客观需要,是构建现代财政制度的内在要求。推广运用PPP模式,可以充分发挥财政资金的“撬动”作用,吸引社会资本参与基础设施项目建设,有利于减轻财政支出压力,完善财政投入及管理方式,降低政府债务风险。

二、项目范围

申报项目应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点,且符合当地国民经济和社会发展规划及行业专项规划的新建、改建或存量项目。行业类别主要包括城市基础设施类和公共服务设施类,所属领域包括但不限于城市供水、供暖、燃气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、高速公路、教育、医疗、养老等,优先选择收费定价机制透明、调价机制灵活、有稳定现金流的项目。

三、项目确立

(一)建立项目库。各级政府要根据本地基础设施和公用事业建设需要,按照权责对等、科学决策、激励相容、互利共赢的原则,科学评估公共服务需求,确定运用PPP模式新建或改造基础设施和公共服务项目;及时向社会发布PPP模式相关政策法规、公开市场准入和投资等方面的信息。市直有关部门要在各自职责范围内,牵头做好本行业项目筛选,指导并推动项目所在地政府开展项目实施。

(二)做好前期评估论证。各级政府或授权实施单位要对拟采用PPP模式的项目进行评估论证和筛选,对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析,对项目的定价调价机制、责任风险分担、产出质量与效益、绩效目标实现、运营维护成本、融资方案和中长期财政补贴等进行重点评估,平衡项目财务效益和社会效益。必要时可委托专业机构提供咨询服务。

(三)择优选择合作伙伴。各级政府或授权实施单位要按照财政部《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》及有关规定组织开展招投标,同等对待各类投资主体,对合作伙伴需要满足的条件提出明确要求,综合评估合作伙伴专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。政府或授权实施单位在项目前期论证阶段,要对有意向参与项目合作的社会资本开放,促进社会资本积极参与项目前期工作;要鼓励和引导金融机构提前介入,为项目提供融资、保险等服务。

(四)规范项目合同管理。各级政府或授权实施单位与项目合作伙伴在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同,明确项目功能、绩效要求、付款方式、风险分担、收益调整、争议解决程序、退出机制、监督管理等事项。市财政局要制定标准化的项目合同文本。各地在订立具体合同时,要因地制宜完善合同条款,确保合同内容全面、规范、有效。

四、项目实施和监管

(一)坚持市场化经营。PPP项目公司要按现代企业制度要求,建立健全法人治理结构,依法经营管理,实现项目良性运转,并依法承担项目建造、运营、技术风险。政府或有权授予特许经营的主管部门按照特许经营协议约定履行合同义务和监管责任,并承担法律、政策风险,不得给予过高的补贴承诺,不得兜底市场风险。

(二)确保项目质量。PPP项目公司要按照约定的合作期限统筹项目投入和产出,严格按照设计文件组织工程建设,加强施工管理,确保工程质量并承担终身责任。在项目运营期间,依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务,并定期对项目设施进行检修和保养,保证设施正常运转。

(三)建立调整机制。特许经营协议双方根据建造成本、运营维护费用、未来使用流量、预期收益率等因素,协商确定价格、收益和补贴。在项目运营期间,根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等,确保回报合理、项目可持续运营。

(四)完善支持政策。各级政府可结合自身财力状况,因地制宜给予PPP项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持,鼓励金融机构开发适合项目的融资、保险等金融产品。对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的项目,可给予适当财政补贴。财政补贴要综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。财政补贴要从“补建设”向“补运营”逐步转变,探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出按性质分类纳入同级政府预算,并在中期财政规划中予以统筹考虑。

(五)加强债务风险管理。各级政府要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的财政负担。市财政局要逐步建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度,按照政府性债务管理要求,依法严格控制政府或有债务,切实防范和控制财政风险。

五、加强组织领导

(一)健全工作协调机制。市政府成立PPP模式推广运用工作领导小组,统一协调部署全市PPP模式推广运用工作。领导小组下设办公室,办公室设在市财政局。同时,成立市级政府和社会资本合作(PPP)管理中心,领导小组办公室与其合署办公。

各县(区)政府要建立相应的工作协调机制,明确职责分工和工作目标,为推广运用PPP模式提供组织保障。

(二)做好宣传引导。各级政府要大力宣传PPP模式工作理念和方法,调动政府部门、市场主体和社会公众参与PPP项目的积极性,形成良好的社会氛围。要大力加强PPP项目实施能力建设,注重引进和培育高层次专业人才,提升项目组织实施质量。要及时向社会发布相关政策,公开市场准入和投资等方面的信息。市财政局要会同有关部门在项目储备、项目评估等各环节,为县(区)提供全方位的业务指导和技术支撑,确保合作项目规范有序实施。

(三)开展绩效评价。各级政府作为推广运用PPP模式工作的责任主体,要明确职责分工,抓好工作落实。要加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的运营管理、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,评价情况依法对外公开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。要完善绩效评价方法,推行行政部门和社会资本之外的第三方评审机制。

2015年5月7日

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