借国际经验完善我国PPP模式

来源: | 2017年12月13日 01:47
摘要: 与英国相比,美国的PPP有不少自己的独特性。首先表现在对PPP概念理解上不同。美国PPP的代表人物萨瓦斯认为,PPP与私有化的概念基本上是相同的,只不过PPP的叫法比私有化更容易让人接受、更少让人产生歧义和争议(E.S.sawas,2002)。如果按照美国政府责任办公室(US Government Accountability Office,其前身为 US General Accounting Office,简称“GAO”)的定义,所有将政府责任向私人部门转移的安排都属于私有化,PPP则是私有化的一种具体形式,它主要应用于基础设施领域,并且通常需要私人部门的资本投入。而在英国,私有化则大多被理解为出售政府资产的代名词,它只是PPP的一种极端方式(英国财政部,2004) 。

一、国际ppp发展趋势及特点

1、英国PPP的起源、发展及应用现状

英国率先提出了公私伙伴关系的概念,这种演变主要经历了三个阶段(伦敦国际金融服务局,2003):

第一阶段:私有化阶段

私有化是指把整个企业的所有权和经营权都交给私人部门。从上世纪80年代早期开始,撒切尔政府大规模出售国有企业,私有化运动开始启动。

第二阶段:立约承包阶段

上世纪80年代和90年代,英国通过立法强制要求地方政府通过竞争性招标的形式,把诸多公共服务合同承包给那些能力评估级别高并且能够高效提供所需服务的私人部门。这些公共服务包括垃圾回收、街道清扫、学校卫生与饮食服务、计算机服务、法律服务、人事服务以及住房管理等。从客观的角度,这种方法可以有效降低辅助性服务成本。但由于被承包的公共服务很少能达到预期的效果,且遭到消费者的极力抵制,所以,英国于1997年取消了强制性立约承包。

第三阶段:鼓励私人投资行动(Private Finance Initiative,PFI)阶段

1989年,英国废除了严格限制引进私人资本投资公共资产的规定。为了鼓励私人资本进入卫生和地方政府部门,1992年,英国首次提出鼓励私人投资行动的概念。在这一方式下,公共部门与私人部门供应商会签订长期的服务合同,该合同一般都会注明资产要求,因此需要私人部门资本的投入。鼓励私人投资行动的优点在于可以获得私人部门的管理技术优势和财力支持,但核心服务仍然由公共部门提供。鼓励私人投资行动更关注服务和资金效益,这与前一阶段具有强烈价格导向的立约承包形成鲜明的对照  (Pollitt,2002)。

在这三种公私伙伴关系模式中,PFI是英国PPP最典型的形式,因而很多人将PFI视作PPP的代名词。上世纪90年代中期,因为缺乏综合协调和充分的优先排序,大量项目过快实现投资导致PFI的发展受到阻碍  (Arhur  Andersen,2000)。此外,还有诸多其他因素影响了项目的顺利进行,使项目陷入经济困境。为此,英国政府采取了促进公私合营模式、鼓励私人投资行动发展的相关措施。这些措施包括:

第一,成立促进PPP的政策工作小组。这一阶段,英国政府成立了财政部特别工作小组,该小组在PPP的标准化方面做了很多重要工作,并且出版了应用于PFI型项目的指导方针,提高了这些项目的实际效率。随后,特别工作小组的工作由伙伴英国(partnerships  UK,简称‘PUK’)和政府商务管理局继续进行。PUK成立于2000年,是完全按PPP的模式建立的公私合作伙伴关系组织。PUK专门服务于公共部门的PPP项目,与公共部门共担风险、共享项目收益。政府商务局的相关工作包括制定和传播关于采购管理、程序管理、项目管理、服务管理和风险管理方面最佳的行动指南。该指南包括了所有传统采购和公私伙伴关系模式。

第二,消除了实施PPP的法律障碍。政府在一些领域制定或修订了法律,以实现公私伙伴关系与原有法律框架的兼容。

第三,采取并建立更加灵活的公私伙伴关系模式。除了英国经常采用的DBFO模式外,  DBFT、BOT和BOO等其他公私伙伴关系模式也得到了发展,更好地适应了不断变化的公私部门政策环境和实际需要 (Chris Heymans,2002)。

第四,确定了项目重点和优先顺序。为保证项目成功,对一些领域内的PPP项目进行了排序,使公共部门和私人部门的资源能够集中用于少数比较有把握成功的重点项目上。

英国发展PPP的核心理念是要实现“资金的价值” (value for  money,VFM),这主要体现在四个方面:一是为项目从设计、建设到运营的整个生命周期提供一个持续的激励;二是给公共服务带来新的创造性思维;三是将服务风险向私人部门转移;四是市场的竞争压力可以使政府从私人部门那里获得效率,改善政府部门官僚作风。这是因为PPP的实施要求政府实现服务供给文化的转变,政府需要打破传统的一些制度安排,更注重工作效率和支出效率,强调为“顾客”服务。

当然,在PPP的实施过程中也存在很多争议,其中一个焦点问题便是政府的职责与管制问题。这个问题不仅在英国,而且在所有实施PPP的国家或地区都可能存在。在PPP关系中,政府是处于采购者、管制者的位置上,但是为了达到“资金的价值”目标,为了保证强制招标的实施,政府机构又不得不介入到实际推动PPP的过程中,成为具体实施的推动者,由此造成了过程不够透明、管制力度不够的问题。对此,英国政府主要通过两个控制机制来解决问题:一是市场的力量即合同强制竞争招标;另一个是以会计、财务信息和批准为内容的控制机制。尽管如此,PPP在英国的发展还是非常迅速并取得了良好的预期效果。英国财政部对已经完成的主要PPP项目的调查显示,88%的项目能够按时或提前完成,并且没有出现因为工程建设超出预算而要求公共部门承担额外费用的情况,75%的公共部门合作者认为他们的PPP项目在运营中的表现能够达到预期或比预期的还要好。而在以前的调查中,70%的非PPP项目都会延期完成并且73%的项目都会超出预算(英国财政部,2004)。

2、美国PPP的起源和发展

上世纪80年代和90年代,为了在不提高税收的前提下向不断增长的人口提供公共服务,美国政府开始采用PPP方式。但与大多数国家一样,PPP对于美国并不是新生事物,美国很久以前就在使用各种形式的  PPP。大部分的交通、水利及其他的公共服务最初都是由私人部门与联邦、州或地方政府共同建设的,只是没有将这种方式进行系统的理论研究和实践总结。19  世纪60年代建立的横贯美国大陆的铁路就是一个政府与私人铁路公司合作的成功案例(Richard Norment,2002)。

随着“公私伙伴关系”概念的提出,美国在引入私人部门参与公共服务方面取得了进一步发展,PPP项目的数量增长迅速。对于为何采用PPP来提供公共服务,美国与其他国家考虑的因素基本一致,同时也具有一些自己的特点。将这些原因从主到次排序依次为:节约成本,政府工作人员和专业知识的缺乏、缺少政府政治领导能力的支持、灵活性、增加创新、提高效率、获得高质量的服务等7个原因。  (Council State Governments,1998)。

目前在美国,公私伙伴关系己经延伸到了几乎所有的公共部门,从学校、医院、监狱到输油管道、交通运输、垃圾处理,甚至在军事、航空航天等领域都出现了PPP的方式,私人部门参与基础设施建设的力度日益加强。在联邦政府中,所签PPP合同金额约占预算支出的七分之一,其中三分之二用于国防部。

与英国相比,美国的PPP有不少自己的独特性。首先表现在对PPP概念理解上不同。美国PPP的代表人物萨瓦斯认为,PPP与私有化的概念基本上是相同的,只不过PPP的叫法比私有化更容易让人接受、更少让人产生歧义和争议(E.S.sawas,2002)。如果按照美国政府责任办公室(US  Government Accountability Office,其前身为 US General Accounting  Office,简称“GAO”)的定义,所有将政府责任向私人部门转移的安排都属于私有化,PPP则是私有化的一种具体形式,它主要应用于基础设施领域,并且通常需要私人部门的资本投入。而在英国,私有化则大多被理解为出售政府资产的代名词,它只是PPP的一种极端方式(英国财政部,2004)。

其次,美国PPP与英国相比更具有多样性。美国作为一个联邦制国家,各个州和地方政府都具有比较大的自治权,因此,各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的PPP。另外,美国没有像英国那样建立一个统一的政府机构推动PPP的发展,也没有形成一个独特的、作用突出的PPP模式。

此外,与英国重视向国外输出PPP的经验不同,美国  PPP的拥护者更多地将注意力集中于克服国内反私有化的声音上,这是因为PPP确实在美国面临很多阻力。阻力之一来源于美国的税收体制。因为根据法律规定,美国的联邦政府和州政府有权发行债券。债券是免税的,而私人部门融资则要缴税,这就使私人投资的成本高于政府投资,在客观上无法促进私人部门的参与  (Sanford, 2002)。另外,由于美国是一个劳工组织比较发达的国家,劳工组织的压力也使得美国在推进PPP的过程中面临很大的阻力。

3、香港地铁+物业融资模式

香港地铁公司自1975年成立以来,其发展大致经历了公用事业单位阶段、私营化阶段以及异地扩张阶段。目前,香港地铁公司是世界上运营效率最高、盈利情况最为理性的地铁公司之一。其核心的盈利模式可总结为  “地铁+物业”的组合。香港政府将拟建地铁项目的建设权、运营权与地铁周边的土地使用权同时授予铁路公司,由铁路公司将铁路与物业同步规划,同步建设。通过铁路建设使物业实现快速增值;通过物业发展为铁路带来新的客流,实现“1+1>2”的协同效应。铁路公司以出售或出租优质物业所创造的资本收益弥补铁路建设和运营成本,并取得合理的投资、运营回报。港铁模式的成功有以下几点值得借鉴:

第一,可持续的回报模式。

以地铁为核心,沿线开发新的社区为配合,形成一种良性循环。地铁建设方便了出行,缩短了时距,形成车站附近的大量客流,由此蕴藏的巨大商机对房地产开发构成吸引。同时,开发后的房地产又积聚了更多的客流,对地铁运营的票务收入起到支撑作用。

第二,合理的风险分担与收益分配。

在“地铁+地产”的实践过程中,香港政府授予地铁公司物业发展权,地铁公司通过全盘规划、项目招标、施工监督、收益分享等措施把握了整个开发价值链上,增值较大的拿地、规划设计、经营管理等环节,而将成本较高、风险较大的施工建设环节主要交给开发商操作。

第三,明确的角色定位。

政府、地铁公司、开发商三个主要市场参与者中,地铁公司扮演了“向上承接政府战略,向下启动市场资源”的角色,成为整合政府与市场资源的平台。而香港地铁公司之所以能成为这一平台,其核心就是围绕地铁沿线土地物业开发权,充分实现规划升值。

二、PPP的国际经验借鉴

1、国外城市基础设施投融资体制改革的特点

从国际经验来看,城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然的趋势,良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基础和前提。同时,城市基础设施的投融资建设和运营管理必须依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调管理。完全靠政府管制不行,完全靠市场机制也不行。而市场化改革对政府在城市基础设施建设和管理上提出了更高、更严格的要求,城市基础设施投融资行为要在市场利益激励、市场风险约束以及政府主导和行政监管下进行。基于此,国外城市基础设施投融资体制改革主要呈现以下三个特点:

第一,扩展融资渠道,创新融资方式。

城市基础设施项目在增加政府资金来源的同时,将出资主体转移到私人部门,努力吸引私人资金投人,采取特许经营方式或通过让渡政府部分或全部的投资决策权和投资回收权,来吸引私人资金的股权参与。

第二,确定固定的融资渠道、融资主体和融资方式,保证资金来源的稳定性。

在本国的金融市场环境下,在确定部分财政资金的专款专用以外,确定政府部门为融资主体,建立一种制度化的融资行为模式,在市场中介体系支持下,定期发行市政债券,并不断寻找潜在的私人投资者。保证政府资金专款专用,最主要的就是建立专项基金与专项借款。

第三,提高城市基础设施投融资效益。

一方面是提高政府投资决策水平,包括建立职能明确、权责清楚的城市基础设施管理机构,减少对投融资建设的不当干预;制定严密的城市基础设施建设规划和有针对性的投资计划;完善城市基础设施的投融资决策机制;对城市基础设施分部门、分行业进行区别管理,对不同类型的企业,采取不同的管理模式等。另一方面是积极引进市场竞争机制,支持和鼓励社会投资者参与城市基础设施的投资实施和运营管理。

2、对中国的启示

通过前文对国际PPP应用成功经验的总结,为使  PPP模式在中国未来的融资中发挥更大的作用,中国政府可以采取管理合同、租赁与特许经营权及将城市基础设施国有企业转化为私营或混合式的企业的方式,引进私人部门参与城市基础设施投资和经营,通过引入全面竞争和所有制形式的多元化来提高城市基础设施项目的效率和效益。此外,还需要解决以下主要几个制度框架和监管问题:

第一,建立专门的基础设施管理机构。

在提高城市基础设施投资运营效率上,中国政府需要提高城市基础设施管理水平,可以仿照发达西方国家建立专门的基础设施管理机构,这一机构负责对整个城市的建设进行规划,筹集建设资金、监管投资的使用情况,并且负责协调公共部门与私营部门在基础设施投资中的关系,制定严密的基础设施建设计划,完善城市基础设施的决策过程,对城市基础设施分部门进行管理,根据不同类型的企业采取不同的管理模式。同时,中国政府可以采取管理合同、租赁与特许经营权及将城市基础设施国有企业转化为私营或混合式的企业的方式,引进私人部门参与城市基础设施投资和经营,通过竞争全面引入和所有制形式的多元化来提高城市基础设施项目的效率和效益。

第二,形成一套有效的监管体系。

PPP模式能否成功运作的关键是政府的监管。由于  PPP是政府和私营机构的合作,那么在PPP模式监管框架形成的过程中,政府作为监管政策的制定者,制订监管框架时要充分征求利益的相关方,包括投资者、运营者、消费者的意见,使监管法规既能保证基础设施服务的质量,又能保护有关利益方的合法权益。此外,所有基础设施项目涉及的当事人都是监管框架的参加者,比如地方协会、商会、相关人员、相关行业代表、潜在运营合作伙伴、纳税人等都是参与方。在国外PPP的监管中,着重要强调的一点就是利益相关方一定要进入监管过程才能形成监管模式。

第三,建立城市基础设施使用者收费制度。

一方面,在处理建设资金的问题上,中国各级政府应该增加建设资金的来源,除了地方税收和上级政府拨款以外,建立城市基础设施使用者收费制度成为建设资金的重要来源之一。西方发达国家的长期资本市场比较完善,发行市政债券成为主要的举债方式,但在发展中国家,由于缺乏完善发达的长期资本市场,一般很难实行以发行市政债券为主的借债方式,替换办法是成立城市基础设施开发银行,可以对资金筹措起到较大的作用。因此,中国的政策性银行国家开发银行应该在城市基础设施建设中发挥更大的作用;在稳定资金供给渠道上,最主要的办法是保证中国各级政府资金专款专用,建立专项资金与专项借款,从而保证专款专用的实施。专项资金是指在政府财政预算体系里,将某一种或几种特定税种安排为特定的政府支出,同时还可以补充其他资金来源。相对于统一的收入进行统一安排的预算方式而言,专项资金的优点是可以提供一个稳定的城市基础设施建设资金。

第四,培育和完善投资市场。

采用PPP模式,需要长时间评估,进行复杂的合同谈判,实现合理的风险分担,并实行有效监管来防微杜渐。因此,政府推进PPP模式非常需要专业机构的支持。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的  PPP交易流程,对项目的运作提供技术和相关政策支持,另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

第五,确定合理的风险分担机制。

PPP项目融资是否能够成功最主要的因素是项目的风险分担是否合理。通常可根据各方获利多少的原则考虑相应承担的风险,使项目参与的各方包括政府部门、私营公司、贷款银行及其它投资人都能够接受。PPP项目的风险原则为:由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置,能减少风险发生的概率和风险发生时的损失,从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的,同时由于风险在某一方面的控制之内,使其有动力为管理风险而努力。

第六,放宽政府扶持政策。

政府应出台优惠的特殊政策,比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发,让投资者确实感到有利可图,这样才能真正吸引外资。由于中国某些政策对私营经济还存在限制,在一些大型基础设施领域应用PPP模式很难使用条件优惠的国家政策性银行贷款和外国政府贷款。因此,政府应放宽此方面的政策,并允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在基础设施领域投资PPP项目。放宽这些基金的投资限制,不仅能够改善基础设施投资不足的局面,而且能够大大缓解各种基金的经营压力。此外,还要增强服务意识,建立各相关部门之间并联式的项目管理模式,超前做好项目选址、投融资方案、规划设计条件、土地供应等方面的工作,对项目起导向作用,使改革的成果落到实处。

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