以诚为本构建PPP发展良好信用环境

  • 来源: | 2018年11月09日 09:25
摘要:

作为重要的服务性中介机构,信用评级机构在我国债券市场上发挥着重要作用。PPP资产证券化运作程序复杂,对信用评级行业发展也提出了更高的要求。规范信用评级行业发展,高度重视信用评级行业发展,加强对信用评级机构和从业人员管理,扩大评级业务服务范围,规范行业准入和退出机制;加强中介服务机构管理,规范市场秩序,统一行业标准,加强服务质量的考核;加强人才队伍建设,采用外聘与“自培”相结合的培养模式,根据人才的专业特性开展转岗培训,不断适应和满足PPP项目的发展需求。

信用建设一个国家经济社会良性运转的“基石”。信用环境是否良好对社会经济能否实现健康可持续发展具有决定性作用。改革开放以来,我国经济基本上步入社会主义市场经济的轨道,然而信用建设问题日益突出,严重制约着我国经济社会的成功转型和软实力的提升。信用缺失已成为影响我国社会经济健康持续发展的重要因素,因此迫切需要构建一个完善的、科学的、系统的社会信用体系,有效抑制不诚信行为,释放诚信红利,规范市场秩序。

近年来,我国ppp模式发展受到社会各界的广泛关注,随着各项ppp政策的大力推广以及地方政府对PPP模式认识的不断深入,越来越多的PPP项目不断落地。PPP模式是一个长期合作履约的过程,如果参与各方不能以信用作为基石,就难以实现稳定的投资回报预期,也无法产生合理的项目预期回报,更难以抑制项目落地难、融资难等诸多问题的产生。面对PPP热潮,如何构建良好的信用环境,确保各参与方以诚为本,依法履行合同责任与义务,对保障PPP模式可持续发展、实现真正的“多赢”目标具有重要意义。

一、信用环境的内涵与内容

“信用”一词来源于拉丁文Credio,意为信任、信誉、恪守诺言等。信用最初产生于商品交换领域的赊销,受信方以信用作为支付方式来取得授信方的商品或服务,并在之后的一定期限内以货币支付的形式完成此次交易,信用就产生于此次交易过程中商品与货款在时间上的相对分离。随着社会的发展,信用的外延也相继得到扩展而运用到各个领域,确保信用发挥正向作用的信用制度因此应运而生。信用制度是指关于信用及信用关系的“制度安排”,是对信用行为及关系的规范和保证,即约束人们信用活动和关系的行为规则。而PPP发展的信用环境是指在信用制度的保障下,PPP项目中的各参与方之间建立、培养和发展信用所需要的背景、基础和客观条件,主要包括道德和政策法规条件、信息共享条件、信用评级情况等内容。

PPP发展的信用环境建设内容广泛,不单纯是一个政府部门的事情,需要全社会的广泛参与。大体来说,PPP发展的信用环境建设包括以下两方面内容:从社会整体信用大环境建设来看,PPP发展的信用环境建设涵盖了政府部门对社会信用体系建设情况。其主要内容包括信用法律法规体系、现代信用服务体系、信息用信息共享体系、信用市场监管体系等;从PPP模式的参与方来看,PPP模式的信用环境建设需要政府方、社会资本方、金融机构、中介机构等各方共同合作。对于政府方而言,建设PPP发展的信用环境内容主要体现在政府政务诚信建设、增强PPP业务知识与能力、提升公务员个人素养等方面;对于社会资本方、金融机构、中介服务机构,对PPP发展的信用环境建设的贡献,则体现在加强自身的PPP相关业务能力提升,提高自身的职业道德水平等内容。

二、深刻认识信用环境的作用与意义

在社会高速发展的当下,风险发生的概率也随之升高。PPP模式因本身较为复杂,涉及到多方利益协调,在风险爆发如此高频的今天,更应小心谨慎,规范前行。PPP信用环境的建设能够规范PPP整体的发展走向,约束PPP各方参与者不合理的行为,为PPP可持续发展保驾护航。

(一)PPP的本质决定了加强信用环境建设的重要性

在经济新常态下,PPP模式成为推进经济持续发展和深化改革的重要手段。PPP本质是合作共赢、收益共享、风险分担,这种属性要求各方在PPP协议框架下应该是一种平等合作且相互信赖的关系。加上PPP项目投资量大、回报期长,且本身设计领域较多,问题相对复杂,更需要一个稳定的合作环境。

(二)地方政府信用建设是PPP发展的根本要求

政府作为国家公共事务管理的主体,在国家统治、社会管理和经济运行方面扮演着举足轻重的角色。政府既是广大人民群众的代言人,又是社会经济运行的管理者和裁判者。在市场经济环境中,政府既是社会经济运行的管理者,又是市场经济的裁判者,同时也是社会经济活动的参与者。三重身份的重叠要求地方政府必须将自身信用建设起来,约束自身行为,促进“服务型政府”的构建,推动PPP项目的高质量落地。

(三)社会资本信用建设是PPP发展的基础条件

社会资本主要负责PPP项目的投资、建设、运营和维护,是项目实施的主体。因此,项目成功与否主要取决于社会资本,社会资本的契约精神也十分重要,其信用建设是PPP模式健康发展的基础。社会资本信用对PPP项目的影响贯穿在整个项目流程当中,一旦社会资本的信用缺失,必会引发诸多不利因素,直接影响PPP项目的正常实施。

(四)金融机构信用建设是PPP发展的重要保障

在PPP模式中,金融机构的参与角色是多种多样的,既能作为社会资本方或与其他社会资本作为联合体,直接与政府进行PPP项目合作,又能为PPP项目提供资金支持。金融机构一旦失信,对PPP项目的影响是非常致命的,资金延缓到位甚至资金链断裂对项目相关方来说都是晴天霹雳,政府、社会资本或PPP项目公司需要寻找新的资金来源,否则项目就要面临中断。

(五)中介机构信用建设是对PPP发展的的有力支持

中介服务机构在PPP项目中扮演着智库和专家顾问的角色,中介服务机构的契约精神、职业操守和专业水平直接影响到PPP项目的正常运营。中介服务机构的信用建设为ppp模式发展提供了有力支持。一方面,通过信用体系建设,有利于提升中介服务机构职业道德水平,促进中介机构自身不断加强自身学习来提高专业化水平,提升PPP项目服务的质量,有效保证PPP项目委托方的利益,保障PPP项目落地成功率。另一方面,通过对失信中介机构的处罚和警戒,可以防范劣币驱逐良币的现象,有助于使合作双方利益一致化,并促进中介行业良性发展。

三、PPP信用环境建设现状与问题

建立和完善社会信用体系是我国社会主义市场经济不断走向成熟的标志,我国大力推进社会信用体系建设,从2003年发展至今,已经入全面加速阶段,对PPP发展的信用环境建设起到了积极作用。另外,近年来针对PPP模式发展建立了大量的相应的法律法规制度,督促PPP各参与方的守信行为,构成了建设PPP信用环境的的重要内容。近年来,PPP信用环境的顶层设计不断完善,法规建设不断推进,信息平台建设运营渐趋有序,信用服务市场稳步发展。

PPP信用环境一方面在不断完善规范,另一方面却也存在着不少问题:

(一)地方政府方面

PPP项目本身涉及到的问题比较复杂,部分政府部门又不具备专业的团队和专业人员,在对PPP项目成本和预期收益的判断方面易出现失误,加上办事效率不高,多头管理,严重阻碍了PPP项目的顺利进展。一般政府官员的任期较短,而ppp项目建设运营期较长,两者之间存在着任期与项目存续期时间错配的问题。此外,PPP项目由于是社会资本投资,PPP项目的监督管理比政府融资平台下的政府项目宽松很多,于是为社会资本方与腐败官员权利寻租操作提供了空间,PPP项目落地变得较为困难。

(二)社会资本信用方面

社会资本作为PPP项目合作方,在PPP项目建设运营方面发挥着主要作用。虽然与政府相比处于弱势地位,但社会资本一样存在信用问题。大体来说,社会资本存在主要信用问题可以分为以下三类:首先是不当投机行为。地方政府在选择合作对象时,部分社会资本方为达成签约目标,故意隐匿企业真实信息或重要信息,或披露不真实的信息,造成地方政府无法选择到PPP项目的最佳合作伙伴。其次是资本逐利行为。资本逐利是私人资本的本质,为追求利润最大化,一些社会资本方会不惜违反行规,甚至触犯法律法规。最后是单方违约行为。PPP项目投资战线长、筹集渠道堵塞等导致项目资金缺口较大,社会资本方极易出现资金链断裂,无法及时出资的情况,部分社会资本方不得不单方面停止项目的建设。

(三)金融机构方面

由于PPP项目主要涉及的是基础设施和公共服务领域,具有投入大,周期长的特征,需要金融机构长期提供融资服务。在这样的情况下,金融机构将面临较大的流动性风险,尤其是期限错配风险。因而当项目建设过程中出现众多不确定因素后,一些缺乏信用的金融机构就会以未通过风控为借口延缓放款,甚至中断资金提供而导致项目破产。

(四)中介服务机构方面

尽管PPP发展势头强劲,但由于发展还不够成熟,政府和社会资本方对如何落实PPP项目仍然把握不够到位,加上ppp项目的风险因素极多,政府、企业、金融机构等任何一方都难以承担专业的工作,亟需中介机构的参与以提供帮助与支持。但目前我国的中介服务机构仍有不少鱼目混珠的现象。一方面部分咨询机构实际能力与口头承诺不一致,采取不正当的竞争行为,缺乏职业道德,甚至是采用分包模式影响项目咨询质量。另一方面部分招标代理机构能力欠缺,部分投标人为了成功招标,贿赂招标代理机构,设置不合理的条款暗箱操作。

四、构建PPP信用环境的措施与建议

(一)增强PPP参与方的信用意识

过去的经验证明,诚信意识的淡薄已成为造成PPP项目失败的主要原因。以诚为本是构建PPP良好信用环境的基础和根本。因此,PPP信用环境建设首先要从思想上抓起。PPP参与方只有在主动积极接受信用意识的教育,才能自觉主动地约束自己的行为,从而促进PPP发展信用环境的优化。加强法制教育,强化各级组织对于法制教育的引导,积极拓展新型宣传载体,创新方式方法,同时统筹各方力量根据受众主体的不同进行有针对性地教育;加强道德教育,强化道德培训,广泛开展学习先进的活动,尤其是加强政府和企业领导的道德建设;加强PPP业务知识学习,掌握PPP模式的契约精神要义;积极倡导诚信价值观,营造全社会范围内的以诚相待、融洽相处的文化氛围。

(二)建立PPP发展中的信用约束机制

法律制度不完善是大规模推广PPP模式的一大障碍。惩治失信者,增加失信成本,是建立诚信社会的必由之路。建立PPP发展中的信用约束机制可以从以下几点入手:加强法律体系建设,完善我国现有的PPP法律体系,健全信用法律体系;健全失信惩戒机制,通过行政手段、市场手段、司法手段、社会手段等对失信者进行惩戒;建立PPP监督体系,在政府政务诚信监督上,建立PPP诚信专项督导机制,成立独立的第三方PPP监管机构并建立完善的社会监督体系。

(三)完善PPP发展中的信用激励机制

由于很多公共基础设施项目具有收益率低、周期长、风险无法预测等特点,本身就难以激发社会资本进入的积极性,我国PPP模式更是缺乏长期、稳定的激励机制。由于PPP参与方性质不同,因此应当针对政府、社会资本及中介机构设置不同的激励方式与激励办法。对于政府的守信激励应当包括物质奖励和精神奖励两个方面,对于守信的社会资本方和中介机构等可多渠道探索信用奖励办法,提升守信红利,如推介诚信典型,为守信方开通部分业务的“绿色通道”,优先提供公共服务便利,降低其市场成本,大力推介诚信市场主体等。

(四)建立PPP的信用信息平台

如果通过全国PPP信用信息平台,把地方政府、社会资本方及中介咨询机构和金融机构不遵守PPP项目相关协议规定或不守诚信的行为都暴露出来,让社会公众以及其他地方政府和社会资本方都能够及时了解和掌握,那对地方政府和社会资本方等各主要PPP参与主体的诚实守信和依法合规将是一个很大的督促。据国家有关标准,综合运用现代信息技术、现代管理技术,努力提高PPP信用信息平台的建设水平。完善信用信息披露机制,树立PPP项目全周期信息公开的理念,以法律、法规、标准和契约为依据,构建PPP项目全生命周期信用信息披露机制。开发信息平台多项功能,完善PPP信用信息平台功能设置,除了向社会提供数据采集存储功能和查询共享功能外,还应开发异议受理、投诉受理、多元化应用、和信用评价功能。

(五)实施与PPP相关的信用支撑服务

作为重要的服务性中介机构,信用评级机构在我国债券市场上发挥着重要作用。PPP资产证券化运作程序复杂,对信用评级行业发展也提出了更高的要求。规范信用评级行业发展,高度重视信用评级行业发展,加强对信用评级机构和从业人员管理,扩大评级业务服务范围,规范行业准入和退出机制;加强中介服务机构管理,规范市场秩序,统一行业标准,加强服务质量的考核;加强人才队伍建设,采用外聘与“自培”相结合的培养模式,根据人才的专业特性开展转岗培训,不断适应和满足PPP项目的发展需求。