城镇综合开发PPP示范项目分析

  • 来源: | 2018年11月09日 09:26
摘要:

PPP进入规范期,项目数量上增速放缓的同时项目质量提高,且城镇综合开发等领域热度不减。财政部PPP综合信息平台2018年第2期季报(总第11期)显示,截至2018年6月,管理库累计项目数7,749个、投资额11.9万亿元。管理库内各行业PPP累计项目数及投资额数据方面,项目数前四位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,第四位为城镇综合开发类项目484个,占比6.2%;投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发,其中城镇综合开发类14887亿元,占比达到12.5%。落地率方面,城镇开发项目数也是位列第四、投资额位列第三,其中投资额达到8,360亿元,占总落地投资额的13.9%。

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PPP进入规范期,项目数量上增速放缓的同时项目质量提高,且城镇综合开发等领域热度不减。财政部PPP综合信息平台2018年第2期季报(总第11期)显示,截至2018年6月,管理库累计项目数7,749个、投资额11.9万亿元。管理库内各行业PPP累计项目数及投资额数据方面,项目数前四位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护,第四位为城镇综合开发类项目484个,占比6.2%;投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发,其中城镇综合开发类14887亿元,占比达到12.5%。落地率方面,城镇开发项目数也是位列第四、投资额位列第三,其中投资额达到8,360亿元,占总落地投资额的13.9%。

由于PPP项目库中城镇综合开发类项目数量多,且所处阶段不同,分析起来难度较大,本文针对财政部PPP示范项目中城镇综合开发项目进行分析研究。根据财政部有关数据统计,前四批示范项目共1,009个,投资额2.3万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个领域。其中,城镇综合开发类PPP示范项目共计47个,合计投资额达到2330亿元,且均已完成采购流程、进入落地实施阶段。

一、省份分布:项目数鲁皖并列第一,投资额浙冀均超400亿

47个城镇综合开发类PPP示范项目分布在全国18个省区。从项目数来看,山东和安徽最多,均为6个;其次是四川、湖北、河北、河南四省,均为4个。

按照投资额统计,浙江、河北均在400亿元以上;湖北、河南是第二梯队,投资额均超280亿元;山东、陕西、江苏、四川等则在100亿元以上;其余省份为100亿元以下,新疆仅为1.4亿元。

二、区域类型:项目数及投资额上县/县级市均占半数

我们对47个示范项目按照所在区域类型进行分析:项目数口径上,县或县级市项目数为24个、占比达51%,地级市本级及市辖区(含新区)19个、占比40%,省会城市及市辖区4个、占9%。这一定程度上反映出城镇化进入县域深耕时期,有城镇综合开发的较大压力及引入资金、专业运营资源的现实需求。

以投资额汇总看,三种区域类型比例与项目数占比相差不大。

三、投资规模:不同类型、细分行业差异明显

47个城镇综合开发类PPP示范项目合计投资额达到2330亿元,平均投资为49.57亿元。按照不同区域类型,省会城市及市辖区平均投资额为72亿元左右,地级市及县平均投资则分别在45亿元及50亿元左右。

城镇综合开发可分为园区开发、城镇化建设、厂房建设、其他等二级行业。从项目数上看,园区开发24个、城镇化建设19个、厂房建设和其他均为2个。而从投资额来看,园区开发、城镇化建设的总体量及平均投资额均位居前列。

四、合作内容:园区开发运营,还是市政基础设施打包?

我们对每个示范项目的具体合作内容进行分析,发现纯基建打包为合作内容的项目数有28个,占60%;园区开发运营(即含产业导入及园区运营服务类)11个,占23.4%;另外还有土地平整与基建打包5个,园区厂房建设2个、基建与运营项目打包1个。从投资额看,项目合作内容为园区开发运营合计约1429亿元(占投资总额的61.3%),基建打包526亿元(占22.6%)、土地平整及基建打包275亿元(占11.8%)、基建与经营项目打包93亿元(占4%)、园区厂房建设6.7亿元(占0.3%)。

特别需要指出的是,有15个城镇综合开发PPP示范项目虽然二级行业归为“园区开发”、但实质内容为市政基建打包建设的情形。这种情况可能显著增加地方财政支出责任,同时因中标社会资本为建筑型企业、而非园区开发运营企业,导致后期产业导入及培育困难,从而埋下空城、鬼城和死城的隐患。不过,也存在地方政府主导此类项目的规划、设计和产业导入内容,只是借道PPP取得基础设施建设所需的资金及建设服务的情况。

五、合作期限:依赖政府付费的较短,突出运营的期限较长

47个示范项目中,平均合作期限为20年。最长的为50年,即河北省保定市易县经济开发区政府与社会资本合作(PPP)项目;最短的为10年(有河北省邯郸冀南新区科创中心及周边道路PPP项目等8个)。

从合作期限所处区间看,63%的项目在10-20年(含);21-30年(含)约占30%。

有意思的是,不同回报机制对应的平均合作期限有明显规律:使用者付费的期限均在25年以上,平均期限为28.75年;可行性缺口补助类60%的项目合作期在20年及以下、40%在21年以上,平均合作期限为20.48年;政府付费类67%的项目合作期在15年及以下,平均期限为17年。这在很大程度上反映出社会资本对于不同回报类型的项目合作期限的偏好,也说明地方政府在设定项目相关边界条件的阶段,应该已经通过公开或非公开的市场测试程序,充分了解了潜在社会资本的倾向性意见,并将之反映到实施方案及招标文件当中。

六、回报机制:使用者付费及可行性缺口补助超半数

项目数按回报机制分布统计,可行性缺口补助类占比为53%,使用者付费占9%,合计达到62%;政府付费为38%。

项目投资额按回报机制分布统计,可行性缺口补助类占比为44%,使用者付费占8%,合计达到52%;政府付费为48%。

七:财承安排:两成涉及政府性基金预算

从47个示范项目中,我们发现,有10个城镇综合开发PPP(占比21%)在财政承受能力论证中涉及了政府性基金预算。而从投资额角度,涉及政府性基金预算的金额达到1075亿元,占比达到46%。

涉及政府性基金预算的城镇综合开发PPP项目,平均投资额为107.5亿元,平均合作期限为22.9年;而不涉及政府性基金预算的城镇综合开发PPP项目33.9亿元,平均合作期限为19.2年。这可能表明,投资规模大、合作期限厂的城镇综合开发PPP项目,地方一般预算支出通常难以承受,且考虑其带来的增量财政收入,在财政承受能力上设计使用政府性基金预算有必要性及合理性。从项目合作内容看,基建打包及厂房建设等类型,90%以上为不涉及基金预算的项目;园区开发类则一半以上为财承涉及基金预算。

八、标的设置:工程考量因素不在少数,园区开发服务分项收益率占17%

我们对47个城镇综合开发PPP示范项目的招投标文件分析发现,标的设置为工程下浮率(少数还涉及勘察设计下浮率等)及综合回报率(或年化收益率等)的项目数为19个,占41%;其次是设置为政府付费(含可用性付费+运维绩效付费、可行性缺口补助)金额的情形,有10个项目,占比21%;第三类则是业界熟知的按照园区开发各项服务分项设置收益率的类型,占比17%。不涉及工程下浮率,以年化收益率或综合回报率为标的的项目数为7个,占比15%;其他则比较少见的标的,比如某项目(二级行业为厂房建设)的标的为“最低出租率”。

九、中标主体:建筑型企业项目数第一,园区开发运营商投资额占优

以项目数计,建筑型企业(含建筑型央企、地方建筑型国企及民营工程公司)获得28个,其次是园区开发运营商10个,园林公司3个。而以投资额角度看,园区开发运营商达到1380亿元,建筑型企业位居第二、约710亿元,旅游开发公司、园林公司、投资公司尾随其后。

和前述合作内容分析的数据交叉可以发现,合作内容为基建打包、土地平整及基建打包这两种城镇综合开发PPP示范项目,建筑型企业占绝对优势;但在园区开发运营为核心内容的PPP项目中,园区开发运营商是主角;此外,基建与经营项目打包(旅游类)为旅游开发公司中标;园区厂房建设则是地方城投及其他类型主体参与的领域。

将中标主体与项目合作期限对比,可以看出不同类型主体的明显偏好,并在一定程度上反映项目本身的工程性与运营性孰重孰轻的实情。其中,园区开发运营商中标的PPP项目70%合作期在20年(含)以上;而建筑型企业中标的PPP项目只有18%在20年(含)以上,60%在15年(含)以下。

十、城镇综合开发类PPP项目简评

1

统筹谋划,系统设计项目模式

基于前面对城镇综合开发PPP示范项目的分析,此类项目设计上应注意几点:产业发展定位要明晰,既要符合项目所在地的发展规划,并充分利用其资源禀赋优势,更要注意避免重复规划和建设,以免造成巨大的浪费,错失历史发展机遇;投资体量要适中,过大在新的融资环境下可能难以落地,过小则无法发挥规模效应;合作期限要合适,过长可能有违相关法规规定,过短很难产生实效或加剧社会资本“重建设、轻运营”;回报机制应灵活,特别是城镇综合开发风险高,应当给予合理的风险溢价,对社会资本产生激励作用;招投标条件设置上要合理,公平对待各类社会资本,充分体现竞争性,择优合作,方能“物有所值”。总得来说,应基于地方资源禀赋及经济财力等基础,对土地规划、总体规划及专项规划的分析与衔接,利用“多规合一”及TOD、EOD、SOD、AOD等理念,通过产业明确定位、规划衔接优化、土地滚动开发、资金统筹安排,因地制宜设计城镇综合开发PPP项目,推动区域持续健康发展。

2

突出运营,聚焦产业发展服务

在以《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)为标志的规范发展时期,地方推出城镇综合开发项目应慎重,尤其是避免以市政道路等为主要内容的基础设施打包类PPP项目“大干快上”。建议从“综合开发”的角度更多考虑此类PPP项目的运营性,特别是产业导入与产业发展服务,选择具有丰富的区域规划、开发和运营经验且产业资源丰富的社会资本进行合作,以带动地方社会经济的发展。

3

做足增量,带动存量,探索区域持续繁荣

与某些领域PPP属于纯粹政府付费、纯投入且难以带来增量收益不同,城镇综合开发项目可通过产业导入与产业发展为地方创造更多收入,包括产业发展的税收及相关开发带来的土地出让收益等。实操中,目前很多城镇综合开发PPP项目(特别是园区开发类及产业小镇类)通常约定其付费来源为合作区域内新增的税收及其他收入(新增收入的多寡很多程度上取决于社会资本产业导入及产业服务的能力),不是从政府财政现有盘子里获得回报,本质上是社会资本为地方政府创收了才能获得相应的回报。前述分析财承涉及政府性基金预算的现状反映了财政增量的理念,也期待政策上对此有更明确、具体的规定。因此,城镇综合开发应做足增量,带动存量,在20-30年甚至更长的合作期内,实现政府、社会资本及公众多方利益共赢。

4

对接资源,丰富拓展融资渠道

以中国政府和社会资本合作融资支持基金(中国PPP基金)为例。根据官网介绍,该基金作为社会资本方参与PPP项目投资,坚持市场化、专业化运作,主要通过股权、债权、担保等方式,为纳入国民经济和社会发展规划、基础设施和公共服务领域专项规划以及党中央、国务院确定的其他重大项目中的PPP项目提供融资支持。

公开信息显示,中国PPP基金对城镇综合开发PPP示范项目已有投资。其中,对河北省保定市易县经济开发区政府与社会资本合作(PPP)项目投资2.34亿元、河南省开封市城乡一体化示范区整区域城镇化建设项目投资2.18亿元、贵州省贵阳市乌当洛湾云锦医药食品新型工业园基础设施投资1.5亿元、黑龙江省抚远市黑瞎子岛配套功能区东极小镇PPP项目投资2.24亿元、山东省德州市禹城市德州高新技术产业开发区中央创新区核心区PPP项目投资1.66亿元等。作为国家级PPP基金,中国PPP基金的参与能有效增强项目相关方对项目成功实施的信心,降低项目综合财务成本及项目相关方的违约风险。

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持续规范,推动项目合规落地

《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)对示范项目进行规范管理,分类实行调出示范并退库、调出示范项目、限期整改三种措施。城镇综合开发类也有多个项目在规范之列。其中,投资额为13.88亿元的甘肃省武威市民勤县红沙岗工业集聚区科技孵化园及保障房建设PPP项目因“不再继续采用ppp模式”而调出示范并退库;湖南省湘西自治州泸溪县“双子城”--刘家滩新区综合开发项目(投资额69.73亿元)、贵州省安顺市黄铺物流园区幺铺片区公路港建设项目(投资额18亿元)2个项目则因为“尚未落地”被调出示范项目;河北省保定市易县经济开发区政府与社会资本合作(PPP)项目(投资额319亿元)、黑龙江省抚远市黑瞎子岛配套功能区东极小镇PPP项目(投资额48.8亿元)、福建省泉州市南安市海峡科技生态城A片区PPP项目(投资额34.13亿元)、河南省汝州市科教园区建设项目(投资额17.84亿元)、陕西省西安市未央区徐家湾地区综合改造项目(投资额148.27亿元)5个项目因为“运作不规范”被限期整改。

可见,财政部门对PPP项目(包括示范项目)已实现动态化管理,逐渐走向全生命周期的监管,实操中既要勇于创新,又要合规运作,根据不同时期的不同政策环境,灵活调整和确定此前曾经固化,甚至被奉为示范或经典的项目运作模式、边界条件及合同条款,因时、因地、因项目制宜,在真正带来公共服务供给质量和效率的提升的同时,实现政府方、社会资本和公众的多方共赢。

(特别感谢北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚先生对本文内容的专业指导。)

作者简介

汤明旺:E20PPP中心总监,主要负责PPP理论、政策及实践案例研究。具有十余个PPP项目咨询服务经验,参与了财政部《PPP示范项目案例选编(第二辑)——水务篇》编著工作,已发表《环卫市场化报告:从政府购买服务到PPP》《环保PPP领域最低需求风险分析及优化建议》《强化可用性付费与运营绩效挂钩打破PPP项目支出责任“固化”》《从104个已落地项目看旅游PPP现状与未来》等多篇PPP分析文章。