关于财政部和发改委PPP政策的一些看法

  • 来源: | 2019年01月10日 11:45
摘要:

PPP(政府和社会资本合作)从2014年财政部强力推广以来,在中国的发展可谓方兴未艾。同时,围绕着PPP的相关法律政策、衍生研究和讨论也是非常活跃。而近期财政部和发改委更是连续、密集出台多部关于PPP的部门规章,大有你争我赶和抢夺话语权之势。笔者对近期两部委出台的PPP政策文件进行了简单的梳理,并结合在实操中的相关经验,对比提炼出两部门文件的相关信息和问题,提出自己的一些愚见,也欢迎业内人士斧正。

ppp(政府和社会资本合作)从2014年财政部强力推广以来,在中国的发展可谓方兴未艾。同时,围绕着PPP的相关法律政策、衍生研究和讨论也是非常活跃。而近期财政部和发改委更是连续、密集出台多部关于PPP的部门规章,大有你争我赶和抢夺话语权之势。笔者对近期两部委出台的ppp政策文件进行了简单的梳理,并结合在实操中的相关经验,对比提炼出两部门文件的相关信息和问题,提出自己的一些愚见,也欢迎业内人士斧正。

1、基础设施领域与公共服务领域继续打架

财政部的《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)第二条指出,本办法适用于中华人民共和国境内能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目

发改委的《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2016〕1744号)把能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等七大领域涵盖在列,其中上述领域不仅包括基础设施建设,也包括相关的运营维护。

不难看出,财政和发改的PPP项目在能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护等领域完全重叠,对于属于上述这些领域的新建类项目到底归属于财政部管理还是归属于发改委管理,至今没有相关部门站出来作进一步解释,实属令人困惑不解。

2、两个PPP项目库

财政有一个PPP库,现在看来应该叫公共服务PPP项目库了;发改也要建个库,叫传统基础设施PPP项目库。只不过底下做事的人如果遇到例如轨道交通PPP项目,到底是报财政的库还是报发改的库呢,抑或两个库一起报呢,无从可知。未来,财政和发改的库会不会启动互斥程序,报了财政的库的项目,发改的库会自动识别不让其进入自己的库?我们拭目以待。

3、政府购买服务与PPP

财政部分别出台过《政府购买服务管理办法(暂行)》和《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,对比两个暂行办法,发现其中关于财政支出程序有着明显的差别,因此许多专家学者解释政府购买服务和PPP属于两个并行的概念。

而发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)(以下简称“2231号文”)明确PPP主要包括特许经营和政府购买服务两类。也就是说,发改的PPP项目可以按照政府购买服务模式进行操作,当然因为发改委并没有出台过政府购买服务的相关管理办法,因此发改委的PPP如果采用政府购买服务,就得按财政部的《政府购买服务管理办法(暂行)》来执行了。

发改委的这个定义是否与财政部的初衷或者外部专家的理解背道而驰,希望相关部门能作进一步释疑。

4、发改委的PPP需要做“两论”吗?

发改委出台了2231号文后,立刻就有PPP咨询行业的大佬纷纷出来解读。其中一些业界大佬认为2231号文毫无关于是否需要做两论的表述,就此认为发改委的PPP项目不需要做两论了。

而事实上,发改委的PPP项目是否需要做两论,我们还是可以从2231号文出发进行探究。前文说过了,2231号文明确规定政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。对于特许经营类项目,此前发改委出台过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,其中第十一条规定“需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的,由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。”而财政部的规定是对政府付费或政府补贴的项目,需要开展财政承受能力论证。

另外值得注意的是,2231号文同时提到PPP实施方案的联审机制,鼓励地方政府通过财政、规划、国土等部门对PPP实施方案进行联合评审。那么财政怎么审呢?我的大胆猜测是财政当然还是会按照两个论证方式来审查。因此,我认为发改委口径的PPP项目依旧需要做“两论”。

5、可研编制机构的又一春?

发改委建议对于一般性政府投资项目,各地可在可研中包括ppp项目实施专章,内容可以适当简化,不再单独编写PPP项目实施方案。这可以理解为只要是发改委口径下一般性PPP项目,只需要可研单位编制实施方案专章,无须在做完可研后再聘请PPP咨询公司进行PPP实施方案编制。未来,可研编制机构将蚕食一部分PPP咨询业务,而包括传统非工程咨询的PPP咨询公司、律所、会计师事务所等第三方专业机构的业务范围将有一定的限缩,这些咨询机构的市场重点将聚焦所有公共服务领域的PPP项目以及基础设施建设领域中投资额较大、难度较高的基础设施PPP项目。但这样的制度安排对于一般性政府投资项目的顺利开展究竟是有利还是有弊呢,也许只能走着瞧了。

6、二标如何合一?

财政部的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)中第九点指出:“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。”而《招标投标法实施条例》第九条规定不招标的情形之一中与PPP相符合的是第三款规定:“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。而《招标投标法》明确招标方式只有公开招标和邀请招标,因此我认为按照政府采购法中采用竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购确定的社会资本均无法进行二标合一的操作。

另外,在基础设施PPP项目中,发改委明确了“拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的,必须按照《招标投标法》的规定,通过招标方式选择社会资本方”。这点的隐含意义是,只要涉及前述任何由社会资本自行承担部分的PPP项目,都无法再适用竞争性谈判、磋商等方式进行采购。当然,这样操作以后,二标合一也就顺理成章了。

梳理完近期的政策文件后,以一个PPP咨询行业实操业务员的角度再次仰视两个部门的相关文件和意图,只能感叹:“神仙斗法,难煞凡人”。笔者呼吁两个部委能够同心协力,真正为国内的PPP竖立起规则、规范和做好引导工作。毕竟,无论PPP的那一端是何种社会资本,这一端永远是政府和公众利益。