当前PPP项目绩效管理存在的问题及应对建议

  • 来源: | 2019年01月24日 09:16
摘要:

十九大报告谈到财政工作时提出,全面实施绩效管理。此前,财政部也多次发文要求对PPP开展绩效评价和管理。近日,财政部负责人强调,在PPP工作中全面实施绩效管理,提高经济运行质量。这是针对近年来PPP“井喷式”发展所带来的支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”、适用范围“泛化”等问题,中央及有关部门做出的有力回应。

十九大报告谈到财政工作时提出,全面实施绩效管理。此前,财政部也多次发文要求对PPP开展绩效评价和管理。近日,财政部负责人强调,在PPP工作中全面实施绩效管理,提高经济运行质量。

这是针对近年来PPP“井喷式”发展所带来的支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”、适用范围“泛化”等问题,中央及有关部门做出的有力回应。

通过绩效评价这一利器推动规范发展、稳定“平飞”态势,是当前和今后一个时期ppp模式推广工作的重要任务。

当前PPP绩效评价存在四个问题

PPP绩效评价缺乏顶层设计。尽管在PPP众多的政策规章和实施细则中,都会或明或隐地提及绩效问题,也制定了物有所值评价、财政承受能力论证等评价办法,但遗憾的是,目前我国尚未形成系统的、专门针对PPP项目全生命周期的绩效评价规范,也没有就PPP绩效评价的原则、对象、组织实施、共性指标、监督管理、结果运用等方面制定相应的办法和实施细则。

PPP绩效评价体系“碎片化”倾向较为严重。PPP绩效评价的主体、利益相关者、对象、阶段、指标体系不能完整地反应PPP的全貌,系统性不足。就评价主体而言,项目单位自评价、政府部门评价、社会资本评价等绩效评价之间的关系没有理顺,不同评价主体的职能定位、侧重点、相互关系没有一个清晰界定。就评价对象而言,PPP涉及预算资金、社会资本等资金投入形式,政府、社会资本方、项目公司都会参与到PPP项目的运营过程中,针对不同资金来源的评价侧重点应该有所差异。就评价阶段而言,PPP项目的建设周期长,项目设计、立项、实施、转让和完结阶段绩效评价的目标、指标、运作方式存在一定的差异。物有所值评价和财政承受能力论证主要集中在项目的设计和立项阶段。项目实施过程中的绩效监测和评估、按绩效付费机制尚不完善。已经完结的PPP项目事后绩效评价和影响评价也有待规范。

PPP绩效评价机构能力亟须完善。PPP涵盖了基础设施和公共服务的大多数行业,涉及的专业知识面宽,涉及多元主体及领域。这对开展PPP绩效评价机构的资质和能力提出了更高的要求。评价机构如果按照原来的“惯性”开展绩效评价,很可能“以偏概全”。

有的PPP绩效评价结果运用流于形式。目前我国的PPP绩效评价中依然存在物有所值评价量化程度不足、财政承受能力论证科学性不够等问题,两者支撑“总量控制”和“配置效率”提升的功能还没有完全发挥出来。在项目实施阶段,按绩效付费的科学依据和动态调整机制不完善。在项目转让阶段,绩效评价对金融产品设计的支撑作用还有待提高。

从五方面全力推进PPP绩效管理

第一,树立PPP项目绩效意识,制定政府和社会资本合作项目绩效评价管理办法、实施细则、评价指南、共性指标和工具方法,形成PPP绩效评价的制度体系和顶层设计,为PPP绩效评价工作的开展奠定基础。同时,厘清财政支出绩效评价和项目运营绩效评价的区别与联系。将PPP项目的财政支出绩效评价纳入财政支出项目绩效评价一般框架中。将项目运营绩效评价纳入PPP全生命周期管理过程中。在评价方法和指标体系设置中突出定量评价的内容,体现PPP项目特殊性。紧扣“预算红线”进行总量控制;紧扣方案之间的比较选择,优化“配置效率”;紧扣成果导向,优化“运营效率”。

第二,在事前阶段,主要解决总量控制和配置效率问题,要加强物有所值评价、成本收益分析、公共部门比较值评价、财政承受能力论证、风险评估和影响评估,将这些评价的结果作为选择PPP模式、私人提供、政府直接提供的依据。在事中阶段,主要解决运营效率问题,需要按照投入、活动、产出、结果和影响的结果链条,建立PPP绩效监测与评估系统,特别是需要建立绩效与现金流、绩效与付费之间的清晰关联,形成按绩效付费的机制,准确测算政府付费、使用者付费、可行性缺口补助的额度和周期。在转移阶段,要按照绩效评价的结果设计金融产品。在项目完结阶段,则需要从决策、管理和绩效三个方面,对PPP项目开展总结性评价,尤其是要开展影响评价和成本收益分析。

第三,完整的绩效管理过程包括绩效计划的制定、绩效监控、绩效评价和问责四个阶段,每个阶段都需要利益相关者的充分参与。根据政府、社会资本、项目公司在利益诉求和职责履行上的差异,以结果链为主线,从投入、过程、产出和效益四个环节,分别开展PPP预算支出绩效评价、社会资本运营绩效评价、项目绩效评价。这些绩效评价既要相互联系,又要体现差异性。

第四,绩效指标设置是绩效评价的关键环节,为了推进PPP绩效评价,需要尽快形成PPP绩效评价的基本框架、共性指标。并在基本框架和共性指标的基础上,建立针对不同对象、不同阶段、不同行业的绩效指标库。参照历史标准、行业标准、规划标准、国际标准等,形成PPP提供基础设施和公共服务的成本数据库。

第五,PPP绩效评价及其管理有自身的逻辑和知识体系,需要加大培训力度,建立专家库,加强研究,总结成果。通过机构建设、能力建设和人才队伍建设,提高PPP绩效评价与管理的质量和水准。