八位专家谈PPP模式

  • 来源: | 2019年01月31日 04:42
摘要:

在当前宏观经济进入新常态、财政收支矛盾突出、社会资本充裕但难以进入公共领域的背景下,十八届三中全会提出,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,并明确由财政部牵头推动,从而开启了推广运用PPP的新纪元推广PPP是政府治理方式的一次革新,有助于推进政府职能转变;是公共产品供给方式的一次革新,有助于提高公共产品供给效率;是财政管理方式的一次革新,有助于实现财政收支的“代际公平”;也是投融资方式的一次革新,有助于推动新型城镇化建设。

中国ppp政策出台的背景和意义何在?发展前景如何?存在哪些不足与问题?

十八届三中全会《决定》提出,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。在全面深化改革、财政收支矛盾突出、社会资本充裕但难以进入公共领域的背景下,本届政府力推PPP(Public-Private-Partnerships,政府和社会资本合作)模式。

推动PPP发展始于2013年底。这一年,经济下行带来财政收入的锐减,过去政府主导投资的发展模式受到极大挑战,PPP开始被财政部提上议事日程。

国务院对PPP格外重视,密集召开常务会议。2014年10月24日,李克强总理召开国务院常务会议,表态积极推广ppp模式,今年5月13日,再次召开常务会议部署推广PPP模式。一周后,国务院办公厅转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,即42号文。

42号文指出,中国将围绕增加公共产品和公共服务供给,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用PPP模式。

为研究PPP政策出台的背景、意义、存在问题及发展前景,7月1日,中国政府网与中国人民大学重阳金融研究院举办圆桌研讨。

孙晓霞:

国家推顶层设计解决PPP“六难”

在当前宏观经济进入新常态、财政收支矛盾突出、社会资本充裕但难以进入公共领域的背景下,十八届三中全会提出,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,并明确由财政部牵头推动,从而开启了推广运用PPP的新纪元。

推广PPP是政府治理方式的一次革新,有助于推进政府职能转变;是公共产品供给方式的一次革新,有助于提高公共产品供给效率;是财政管理方式的一次革新,有助于实现财政收支的“代际公平”;也是投融资方式的一次革新,有助于推动新型城镇化建设。

经过近两年的实践探索,通过各地反馈的情况,推广PPP面临“六难”:

一是观念认识转变难。部分地方把思想局限在缓解债务压力上,将推广PPP当作又一次“甩包袱”,没有把注意力转向加强监管上,甚至存在畏难情绪;

二是规范推广运用难。在当前财政收支矛盾较为突出的情况下,一些地方将PPP简单等同于新的融资渠道;

三是社会资本寻求难。社会资本特别是民营企业参与PPP项目的积极性不高,主要是个别地方政府契约意识薄弱,同时地铁、轨道交通等部分领域市场化程度不高,有实力、具备对外投资运营实力的社会资本也十分有限;

四是工作协调推进难。相关部门在项目立项、规划等方面形成了固化的行业运作思路和习惯,PPP作为一项体制机制创新,实施时难度和阻力很大;

五是操作实施过程难。地方政府和项目实施机构既缺乏真正熟悉政策和业务的人员,又缺乏PPP项目运作经验,操作能力相对不足,在项目谈判过程中,难以与社会资本特别是境外资本在一个平台上对话;

六是融资渠道通畅难。目前,ppp项目融资主要依靠银行贷款,银行对项目资本金比例要求较高并需提供担保,难以实现无追索或有追索的项目融资,融资成本较高。

针对这些问题,5月13日,国务院第92次常务会议审议通过财政部起草的《关于在公用服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经提出明确工作思路,进行全面工作部署。一定程度上,这是推广PPP的“全局规划”和顶层设计。下一阶段,我们将抓住当前有利时机,着重在“快”、“实”上做文章,确保指导意见的各项措施能够落地。

焦小平:

PPP制度设计是综合性改革

从本质来看,PPP就是利用市场机制,增加公共产品和服务的供给,提高公共产品和服务的质量与效率。上世纪80年代的农村承包责任制、90年代的国企改制都是一种广义的PPP。

PPP是一种新的改革措施,充分体现了依法治国和“市场决定论”。PPP改革要让社会公众、社会资本和政府都受益,这才是目的所在、方向所在。这次PPP制度设计,不是简单发一个管理办法和通知,而是财政部主导的一项综合性改革,涉及行政体制、财政体制、公共产品供给管理体制和投融资体制等改革。

2014年以前的PPP工作,重点在于解决政府投融资问题,更注重短期效益,就像一场婚礼。2014年开始的新一轮PPP改革,是从治理和管理两个层面来考虑,更强调长期性、系统性、整体性、结果导向和绩效评价,把公共产品服务的数量、质量和价格作为结果导向目标,就像一场婚姻。

新一轮PPP改革体现了新的文化精神:法治文化,不管是政府还是社会资本都要守法,一切行为必须在法律框架下和在合同约束下进行;市场文化,PPP通过引入市场竞争实现优化资源配置和提高效率。政府做有限政府,更多地做规则的制定者和监督者,对于市场能做的事情,政府要用负面清单的方式进行管理;合作文化,包括政府部门之间的合作、政府和社会资本的合作、政府和社会公众的合作,也包括与咨询公司、会计师事务所、律师事务所等在内的第三方专业机构的合作。