发改委PPP新文件的十个要点

  • 来源: | 2019年02月12日 09:47
摘要:

PPP从业人员的朋友圈被《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》刷屏了,确实继联合财政部发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(简称“32 号文”)后,相比于财政部联合20部委大刀阔斧地开展第三批示范项目的评审工作,发改委稍显沉寂。但今天发改委的这一通知公布后便引发热议。下面将结合PPP发展情况,对“通知”的十个要点进行逐一解读,便于对其进行全面的认识。

今日,PPP从业人员的朋友圈被《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》刷屏了,确实继联合财政部发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(简称“32号文”)后,相比于财政部联合20部委大刀阔斧地开展第三批示范项目的评审工作,发改委稍显沉寂。但今天发改委的这一通知公布后便引发热议。下面将结合PPP发展情况,对“通知”的十个要点进行逐一解读,便于对其进行全面的认识。

一、充分认识做好基础设施领域PPP工作的重要意义

ppp模式在我国并非新鲜事物,已有30多年的发展历史,对于提高我国基础设施水平发挥了积极作用。在经济新常态下,推广PPP模式仍具有战略意义,可归纳为“四个有利于”:1.有利于结构性改革,PPP模式作为供给侧改革的重要内容,可促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生;2.有利于打破准入门槛,PPP模式可鼓励引导民间资本参与基础设施领域,提高基础设施供给的质量和效率,在民间投资持续“双降”的背景下,PPP模式已成为促进民间投资的新抓手;3.有利于创新投融资机制,PPP模式通过政府和社会资本合作,可实现资本融合,促进混合所有制经济发展;4.有利于理顺政府和市场的关系,PPP模式可实现政府职能转变,从传统“运动员”的角色转变为“裁判员”,发挥市场资源配置功能。

因此,希望各主管部门协调配合,形成政策合力,以期政令统一、政策协同、组织高效、精准发力,共同推进PPP工作。

二、加强项目储备

当前PPP项目运作过程不透明、信息不公开,制约了社会资本的参与。为了加强项目储备,为社会资本提供合适的投资标的,未来发改委将发挥自身的平台优势,基于投资项目在线审批监管平台及重大建设项目库,建立基础设施PPP项目库,便于项目储备、动态管理和实施监测。

三、推进项目联审

PPP项目较为复杂,一般涉及多个领域,为了简化审批流程,提高审批效率,发改委会同相关部门建立PPP联审机制,力图实现多评合一、统一评审,并积极引入第三方评估机构,综合评估项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP模式适用性、财务可负担性以及价格和收费的合理性,严控PPP项目的质量,真正实现物有所值。

四、做好项目决策

可行性研究是基于前期调研,从系统总体出发,对技术、经济、财务、商业以至环境保护、法律等多个方面进行分析和论证,并判定项目是否可行,是项目论证不可或缺的部分。并不是所有的项目都适合PPP模式,如物有所值便是PPP项目的重要属性,因此,要将项目是否适用PPP模式纳入可行性研究论证,充分考虑项目的战略价值、经济价值、商务模式、可融资性、管理能力、科学分析采用PPP模式的必要性和可行性,不断优化工程建设规模、建设内容、建设标准、技术方案及工程投资等,提高PPP项目成功的概率。

五、建立合理投资回报机制

考虑到资本的逐利性,社会资本参与PPP项目的初衷是为了获得一定的收益,这本来不可厚非,但是现有的PPP项目的收益率偏低,对社会资本吸引力不足,因此,必须建立合理投资回报机制保障社会资本的合理收益。如积极探索多种付费模式,采用资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息、政府投资股权少分红、不分红等方式支持项目实施,提高社会资本投资回报;鼓励加大项目前期资本金投入,减轻项目运营期间政府支出压力;鼓励创新商业模式及体制机制,提高运营效率,降低项目成本;推进基础设施领域的价格改革,合理确定价格收费标准,挖掘项目运营的商业价值。

六、规范项目实施

规范操作是项目成功的关键,因此,在ppp项目实施的全流程中,必须规范,不留隐患,如严格按照《招标投标法》选择社会资本;细化完善项目合同,确保合同内容全面、规范、有效;在项目需要提前回购时,应先明确责任划分,妥善移交;待项目完成后,适时进行绩效评价,完善PPP模式制度体系。

七、构建多元化退出机制

完善的退出机制是社会资本参加PPP项目“盛宴”不可或缺的重要保障,但是目前地方政府在PPP的推广进程中,重准入保障,轻退出安排,打击了社会资本的参与热情,急需构建多元化退出机制:1.对于合作期满的移交,需事先明确移交形式、内容和标准,并组织验收和资产交割事宜;2.促进PPP与资本市场融合,借助产权、股权交易市场,实现PPP项目股权转让和资产证券化;3.提高PPP项目收费权等未来收益变现能力,提高PPP项目的流动性。

八、积极发挥金融机构作用

PPP项目所需的资金量大、周期长,对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验,融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素,应积极发挥金融机构作用,破解项目融资难题。在PPP项目的融资过程中,金融机构可发挥以下两个方面的功能:1.借助债权、股权、资产管理计划,真金白银为PPP项目提供资金支持;2.提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务,提高融资效率。

九、鼓励引导民间投资和外商投资

当前PPP模式推进如火如荼,但是也暴露了一些问题,其中较为突出的是大部分PPP项目的社会资本方为国有企业,国企对民企已产生明显“挤出效应”。未来,必须对此予以重视,在招标过程中,合理设定投标资格和评标标准,消除隐形壁垒,为民间投资和外商投资提供一视同仁和公平竞争的参与机会,发挥各自的优势,促进混合所有制经济发展,其中PPP基金和联合体均为不错的选择。

十、优化信用环境

在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下,很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具,大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台,并试图将债务杠杆强加给社会资本。社会资本也存有“趋利”,只是为了获得超额的项目收益,“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释,临时违约的情况时有发生。未来,应强化政府诚信建设,提高政府履约能力,同时增强社会信用体系建设,完善主体信用记录,提升契约精神和诚信意识,优化信用环境。