关于城市水务行业引入PPP模式的几点考虑

  • 来源: | 2019年02月01日 09:02
摘要:

国家相继出台多项政策推广PPP在城市基础实施建设方面ppp模式的推广应用,城市水务行业无疑再次成为此轮PPP模式推广应用潮中的一个热点,与其他公共服务行业相比,主要包括自来水和污水处理在内的水务行业属于典型的区域自然垄断行业。在我国城市水务行业以往某些ppp项目实践中,尽管在打破传统的国有或行政垄断方面有了一些突破和改善,通过PPP模式也引进了一些社会资本或境外资本,但在很大程度上,依然在沿袭着行政决定的方式。如果我们期望通过城市水务行业的PPP过程孕育出真正和有实力的自然垄断者,首先应该使水务行业的PPP过程脱离行政垄断的躯壳而回归市场竞争。

国家相继出台多项政策推广PPP在城市基础实施建设方面ppp模式的推广应用,城市水务行业无疑再次成为此轮PPP模式推广应用潮中的一个热点,与其他公共服务行业相比,主要包括自来水和污水处理在内的水务行业属于典型的区域自然垄断行业。在我国城市水务行业以往某些PPP项目实践中,尽管在打破传统的国有或行政垄断方面有了一些突破和改善,通过PPP模式也引进了一些社会资本或境外资本,但在很大程度上,依然在沿袭着行政决定的方式。如果我们期望通过城市水务行业的PPP过程孕育出真正和有实力的自然垄断者,首先应该使水务行业的PPP过程脱离行政垄断的躯壳而回归市场竞争。

一,确定效率为PPP模式的关键目标

效率目标是PPP模式的关键,企业参与PPP模式的目标应首先是提高经营效率和改善公共服务而非单纯扩大资本数量。城市水务行业属于资本密集性行业,其PPP模式实施过程中肯定涉及大量的资本运作。但水务行业PPP项目在瞄准融资功能和融资数量时,是否还有别的目标?过度关注PPP的融资功能,或将融资数量作为衡量PPP项目绩效的唯一目标,甚至试图把PPP模式作为撬动资本或收益无序扩张的杠杆,那么,PPP模式就变成了“圈钱”的工具。

城市水务行业引入PPP的主要目标,首先是提高经营效率和改善公共服务,而非单纯扩大资本数量。由于资产成本势必要用即期或远期的现金流量来覆盖,前端过量资本进入,必然会给之后的消费价格或公共财务形成压力。如果仅仅关注前端融资的受益人,而不关心后端成本的埋单人,终将酿成恶果。从这个意义上讲,对PPP绩效的考量,不能忽视公共服务效率、质量、范围、价格或对公共福利的改善和增加程度。

二,为PPP项目设计合理的价格机制

应设计出有效的价格机制在整个PPP项目的特许经营期向企业的价格行为施加竞争压力。城市水务行业的PPP项目经常涉及特许经营竞争过程,竞争包括很多内容,其中最难的是对价格竞争的判断。

众所周知,水务PPP项目特许经营通常涉及一个较长的时段,如15年~20年时间,甚至更长。目前还没有哪一个企业能够或敢于对整个特许经营期进行一次性竞价,往往都是对特许经营起始期(3年~5年)进行竞价。对资金实力雄厚的企业来说,往往采用“先亏”的办法,用较低的起始报价击败其他竞争对手,来赢得特许经营权。等到起始年限过后,企业作为地位稳固的垄断者再与政府讨价还价。因此,如何使在竞争中获得市场的企业能在市场中维系竞争状态,防止其滥用市场独占权利,是目前水务行业PPP模式推广中的一大难点。

污水处理PPP项目谈判中,政府并不应过度关注企业的起始报价水平,相反,更为应该关心的是,如何设计出一个有效的价格机制,来管控企业在整个PPP项目特许经营期内可能发生的价格垄断,并向企业的价格行为施加竞争压力,包括采用“利润率限定”、“价格封顶或包干”、同域、同业“价格比较”等方法。譬如法律文件的价格章节中可以规定,如果结算价格经过一段时间的实施后,与同区域其他同类企业相比失去竞争性,明显高于同行业平均水平,则需重新核定结算价格等。在PPP项目实践中,设计出一个科学合理的价格管控机制非常重要。

三,PPP项目运营企业享有独家经营的权利的前提是必须保证向服务区内提供连续、充足和有质量的服务

从风险控制的角度审视,PPP模式的一大特点就是改变了公共服务投融资、运营和管理的传统风险配置。PPP模式使得风险分散,并由PPP项目合作各方分担或共担。然而在我国城市水务行业以往的某些PPP项目中,“风险共担”原则经常得不到很好地履行。其中比较突出的就是政府为PPP项目的某些风险进行兜底。

在我国以往的某些水务PPP项目中,PPP项目的社会参与方一方面希望享有独家经营权利,另一方面却不愿独家承担投资和运营风险,由此一来,本应由企业承担的市场风险中的几个关键方面——竞争风险、投资风险和运营风险,就随着政府审批和政府兜底实现了转移。

作为特许独家经营的企业,必须向专营区域内所有愿意接受服务和愿意支付价格的公众提供充足和连续的服务,并应承担相应的投资和运营风险。反观我国城市水务行业以往PPP过程中的某些做法,尤其是对服务水量的保底,是有悖上述基本原理的,既不符合国际惯例,也不符合“利益分享/风险分担”的原则。