PPP项目绩效评价,最合理的评估方法是什么?

  • 来源: | 2019年02月01日 09:01
摘要:

​作为一种新型的项目融资模式,ppp项目近年来发展迅速。此融资模式可使民营资本更多地参与公共基础设施建设和其他公共产品服务,和政府部门分担风险,利益共享,因此广受好评。但PPP发展仍不成熟,传统项目的绩效评价方法无法满足PPP项目的特殊要求,所以,元立方金服研究员以相对独立的第三方为评价主体,建立以财务能力、顾客角度、内部经营流程、学习和成长的平衡计分卡四个维度的视角下探讨完善PPP项目绩效评价体系建设。

作为一种新型的项目融资模式,PPP项目近年来发展迅速。此融资模式可使民营资本更多地参与公共基础设施建设和其他公共产品服务,和政府部门分担风险,利益共享,因此广受好评。但PPP发展仍不成熟,传统项目的绩效评价方法无法满足PPP项目的特殊要求,所以,元立方金服研究员以相对独立的第三方为评价主体,建立以财务能力、顾客角度、内部经营流程、学习和成长的平衡计分卡四个维度的视角下探讨完善PPP项目绩效评价体系建设。

一、平衡计分卡

1990年,哈佛大学教授罗伯特·卡普兰和波士顿公司管理咨询师大卫·诺顿基于12家公司的研究发现了一种能够改变传统绩效评估体系缺陷的方法,该方法便是“平衡计分卡”。1992年,卡普兰和诺顿在《哈佛商业评论》上发表了这项研究成果——《平衡计分卡:企业绩效的驱动》。随着研究的深入,两位学者进一步改进和拓展了平衡计分卡,于1996年出版了《平衡计分卡》一书,自此之后平衡计分卡的相关理论逐渐发展和成熟起来。平衡计分卡在实践中被企业广泛采用,鉴于该方法的运用范围影响程度,《哈佛商业评论》将其列为20世纪最有影响力的75个理念之一。

平衡计分卡改变了单一使用财务指标衡量组织绩效的传统绩效评估模式,将顾客因素、内部流程、组织学习与成长等未来驱动因素引入其中,为组织提供了一种更加全面且多元的评估体系,且该方法高度重视组织战略目标的一致性。因此从总体上来说平衡计分卡将组织的战略目标及愿景在各个层面中体现出来,主要包括财务维度、顾客维度、内部流程维度、学习与成长维度。平衡计分卡的战略与四个维度之间的关系元立方金服研究员作图如下:

二、平衡计分卡在PPP项目绩效评估中的内在适用性

(一)平衡计分卡“平衡”了公共物品理论的社会性

PPP项目绩效评估的基础理论是“公共物品理论”,该理论在PPP项目所提供物品的属性上对项目的性质做出了要求,元立方金服研究人员认为,对于PPP项目来说既要评估其经济效益,更要评估公共物品以及政府的公平性等社会效益。平衡计分卡的“平衡”理念重视财务与非财务指标的平衡,PPP项目的社会性和生态性是绩效评估中非常重要的非财务指标;同时项目的社会效益往往也会通过顾客的满意程度体现出来。平衡计分卡的顾客维度正好体现了这一思想。

(二)平衡计分卡“平衡”了利益相关者的多元性

平衡计分卡的“平衡”理念特别关注内部和外部的平衡,将组织放在宏观环境中,体现了包括顾客、供应商、股东、员工等多方利益相关群体对组织产生的影响。随着当前全球化市场经济的发展以及大数据时代信息技术的进步,组织与其利益相关者在空间上已经形成了一个不可分割的价值整体,因此对组织的评价更应关注组织的外部指标。元立方金服研究人员认为平衡计分卡优势在于将组织的内、外部紧密结合,考虑了不同利益相关者的价值需求,力图从全局视角对组织做出全面的绩效评估。因此,通过平衡计分卡可以较为全面地体现ppp模式中多元利益相关者的需求。

(三)平衡计分卡“平衡”了委托代理关系的复杂性

PPP项目中存在较为复杂的多层次委托代理关系,如何避免信息不对称引发的委托代理问题,如何使多元多需求的关系能够稳固发展下去,PPP项目中的激励和监督机制是否发挥作用,这些问题都可以通过平衡计分卡对内部流程的控制和对社会资本、内部员工的激励来调节。与此同时平衡计分卡的“战略理念”在组织成立时便确定了这些复杂关系的共同使命,以此来保持绩效目标的一致性。

综上所述,元立方金服研究发现理论上证实了平衡计分卡的“平衡理念”和“战略理念”能够对PPP项目绩效进行有效评估。

三、平衡计分卡与PPP项目评估绩效影响因素的契合

(一)平衡计分卡的财务维度可以衡量PPP项目的融资能力

平衡计分卡中的财务维度是其他三个维度的出发点和归宿,一般通过财务绩效指标来评估组织是否能够获取合理的利润,以及所得利润是否能为组织长期发展提供财务上的支持。PPP项目绩效评估的本质要求是对其融资能力的评估,融资情况的好坏同样也是开展PPP项目的“重要出发点”,与此同时项目运营发展中的持续融资能力是项目得以持续发展的“归宿”,由此元立方金服研究员认为,PPP项目的融资能力与财务维度的本质作用是一致的。而且财务状况的评估可以直接衡量PPP项目在运营发展中的持续融资能力,进一步表明财务维度可以衡量PPP项目的融资能力。

(二)平衡计分卡的顾客维度可以反映利益相关者的需求

顾客维度主要评估组织为顾客创造价值的方法与过程,将其单独作为一个维度进行绩效评估,以突出顾客这一直接利益相关者对组织绩效的影响。PPP模式的核心目的就是为社会公众提供更优质更有效率的公共服务,这是一个为社会公众创造价值的过程,因此对PPP项目的绩效评估不可忽视社会公众对项目所提供服务的满意程度。同时PPP项目的参与主体较为多元化,还包括除社会公众之外的其他重要利益相关者,这些利益相关者之间相互作用与影响,在进行评估时需要同时考虑他们的需求才能真正反映PPP项目的实施效果。平衡计分卡的顾客维度反映顾客的需求和PPP项目平衡主要利益相关者的特点不谋而合。

(三)平衡计分卡的内部流程维度可以反映风险控制和管理

内部流程维度主要评估组织在发展过程中是否控制和优化了自身的内部流程,从而形成核心竞争力来确保组织的持续发展,这一维度的评估指标通常会覆盖较为全面的组织流程。PPP项目中的风险因素基本涉及项目的全生命周期,通过识别和分析各类风险可以更加有效控制和管理项目,这与平衡计分卡的内部流程维度所体现的“控制力”是吻合的,因此正如元立方金服研究人员们预测的,可以通过该维度来评估ppp项目的风险识别和控制能力,以保证项目的有效运营。

(四)平衡计分卡的学习与成长维度可以体现社会效益和生态效益

学习与成长维度主要评估组织能否不断地进行改进和价值创造,反映组织能否持续经营的能力,该维度主要面向未来进行评估。PPP项目中的社会性和生态性对该项目在生态环境等可持续发展价值产生的重要影响,同样也是一个项目未来所要重点关注和评判的。因此,通过学习与成长维度可以体现PPP项目是否达到了其要求的社会效益和生态效益,以评估项目的可持续发展能力。

四、PPP项目绩效评价指标设计

(一)财务能力评价

在PPP项目中,项目公司需独立承担PPP项目的盈亏,这就要求项目公司具备相应的财务运作能力,同时项目在市场上良好的表现也可以给项目公司带来丰厚的报酬。所以私营部门更关注项目的运行效益,我们元立方金服研究人员认为其中涉及的指标应包括良好的盈利能力、不断增长的市场开发能力、合理的财务分析与运营、项目公司所有股东的财务能力、较低的融资与财务费用。在财务维度下与公共部门相关的是资金价值评价,即VFM最大化,其数值体现在PPP模式与政府自行实施模式下的成本节约值。在PPP模式下,政府投资公共项目,会考虑项目建设运营是否产生较高的投资效率,在项目执行过程中,公共部门需对项目进行监督与管理,由此会产生与之相关的管理费用。同时,政府要给予项目公司适当的财政补贴,使项目能够顺利开展。

(二)各利益方满意度

公共部门、私营部门、社会公众作为PPP项目的利益相关方,可以用相关的指标来体现三方的满意度。私营部门的满意度体现还应包括项目公司内部是否具有良好的团队气氛,与各分包商和供应商的关系是否和谐等。项目实施过程中对社会公众的干扰程度同样应体现在满意度评价中。

(三)项目内部控制管理

内部控制管理是对PPP项目整个运行过程的监督管理。衡量控制管理的指标应能体现出项目进行中的优势与劣势,以帮助公私双方实现管理的有效改进。PPP项目包括建设期与运营期,故与管理相关的指标也应从这两方面寻找。私营部门应具备一定的管理能力,采用先进的技术设备,对项目成本、进度、质量、安全等方面有效控制,同时还应高效率地利用和分配资源。政府部门对PPP项目应进行良好的规制与有力监督。

(四)创新与成长性

创新与成长性评价包括两方面的内容。创新性体现在PPP项目执行过程中私营部门和公共部门科研与开发的投入水平,项目公司的财务与融资创新能力等。成长性评价一方面表现为PPP项目是否能持续地进行,双方是否愿意继续合作;另一方面为项目的社会效益及影响性评价,主要表现在对提高社会公众生活质量的影响和对经济增长、环境可持续发展的影响。具体如下表所示:

五、总结

最后,元立方金服研究人员认为,这种评价方法综合考虑了各方利益,能将“共赢”的思想体现出来,为PPP项目执行过程中绩效评价的有效实现提供了新思路与新方法,值得相关人员借鉴。