PPP项目财政支出分析

  • 来源: | 2019年02月01日 08:58
摘要:

PPP模式被认为是解决当前政府债务不断扩大与政府支出需求不断扩大二者矛盾的一条途径。同时PPP模式也被认为是破解公共建设项目供不应求、供给效率低等问题的利器。但是实际上由于PPP项目的公益性,PPP项目的增加实则导致了政府隐性债务的增加,且过多的PPP项目存在,将会导致PPP的高效率发挥不出来。因此PPP项目的规模与数量应控制在一定的范围之内才能充分发挥财政资金的作用,保证财政支出用在刀刃上。所以政府在安排PPP项目时需要考虑到其将给政府带来的财政支出责任,并按照收支平衡的原则,充分考虑政府财政承受能力,为PPP项目财政支出设置“天花板”。

ppp模式被认为是解决当前政府债务不断扩大与政府支出需求不断扩大二者矛盾的一条途径。同时PPP模式也被认为是破解公共建设项目供不应求、供给效率低等问题的利器。但是实际上由于PPP项目的公益性,PPP项目的增加实则导致了政府隐性债务的增加,且过多的PPP项目存在,将会导致PPP的高效率发挥不出来。因此PPP项目的规模与数量应控制在一定的范围之内才能充分发挥财政资金的作用,保证财政支出用在刀刃上。所以政府在安排PPP项目时需要考虑到其将给政府带来的财政支出责任,并按照收支平衡的原则,充分考虑政府财政承受能力,为PPP项目财政支出设置“天花板”。

1.财政支出前提

(1)PPP项目的“安全阀”财政承受能力论证

中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇在接受中国财经报记者采访时表示:“开展PPP项目财政承受能力论证相当于为PPP项目装上了‘安全阀’,一方面为政府履行合同义务提供了重要保障,消除了民营资本的后顾之忧;另一方面有利于规范PPP项目财政支出管理,有序推进项目实施,有效防范和控制财政风险,实现PPP可持续发展。”由此可见政府希望通过财政承受能力论证来识别并测算项目中的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等在内的PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,为项目当前及今后的财政支出预算提供科学合理的依据并做出统筹规划和安排。所以说财政承受能力论证是PPP项目成功运作的保障,没有通过财政承受能力论证的项目,是不宜选用PPP模式的。

(2)中国式PPP成立的前提物有所值+财政承受能力

PPP模式在英国等发达国家已经开展多年,发展较为成熟,国外公共建设项目采用PPP模式考虑的首要原则就是物有所值。而中国必须依据我国的国情来制定PPP项目的前提条件。在“经济新常态以及“一带一路”的战略背景下,我国既要加快公共基础设施项目的建设,但是也要权衡政府财政收支平衡。因此在对PPP项目进行考核时就必须通过物有所值+财政承受能力论证,将每年因PPP项目引起的财政支出从总量上给予限制,防止PPP模式成为地方隐藏债务的炸弹。

2.财政支出目标

(1)带动社会资本的积极性

将PPP项目财政支出责任纳入预算统筹安排是ppp项目管理的核心,可以杜绝“体外循环”,确保每年的财政资金全部纳入到预算。此举将会给PPP项目投资者吃下一颗“定心丸”。也许之前会有投资者担心PPP项目的回报风险,但是现在这种风险因为直接由财政预算安排,保障了PPP项目的有效还款。将PPP项目支出纳入年度预算,也将意味着PPP项目的财政需接受各级人大的监督,从而提升了项目运营过程中的透明度,建立起政府良好的信誉体系,带动社会资本的积极性,吸引更多的社会资本加入。

(2)加快公共基础设施建设

PPP项目财政支出纳入年度预算,一方面破除了社会资本的疑虑,带动了其积极性,提高了其对公共建设项目的建设热情;另一方面财政支出为ppp项目建设“拨款加油”,保障了财政资金的落实,从而可以促进PPP项目建设的顺利实施。

3.PPP项目的财政支出责任

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,本文总结了PPP项目全生命周期过程中的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等财政支出责任及测算。

(1)股权投资支出责任及测算

主要指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司,政府不承担股权投资支出责任。股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入,应依法进行评估,合理确定价值。计算公式为:股权投资支出=项目资本金政府占项目公司股权比例。

(2)运营补贴支出责任及测算

主要指在项目运营期间政府承担的直接付费责任。不同付费模式下,政府承担的运营补贴支出责任是不同的。政府付费模式下,政府承担全部运营补贴支出责任,主要应用于非盈利性项目;可行性缺口补助模式下,政府承担部分运营补贴支出责任,主要用于准经营性项目;使用者付费模式下,政府不承担运营补贴支出责任,主要应用于盈利性较强的项目。

1)政府付费模式的运营补贴测算

计算公式为:

当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本(1+合理利润率)(1+年度折现率)^n/财政运营补贴周期(年)+年度运营成本(1+合理利润)

(n代表折现年数,财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数,合理利润率以商业银行中长期贷款利率水平为基准结合项目的具体情况而定)

2)可行性缺口补模式的运营补贴测算

计算式如下:

当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本(1+合理利润率)(1+年度折现率)^n/财政运营补贴周期(年)+年度运营成本(1+合理利润)当年使用者付费数额

(3)风险承担支出责任及测算

是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政支出责任。通常情况下法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等情况都由政府承担财政支出责任。

风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任,可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。

计算式如下:风险承担支出数额=基本情景下财政支出数额基本情景出现的概率+不利情景下财政支出数额不利情景下财政支出概率+最坏情景下财政支出数额最坏情景下财政支出概率。

(4)配套投入支出责任及测算

是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任,通常包括土地征税和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

计算公式为:配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本社会资本方支付的费用

4.财政支出极限

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》称,通过论证采用PPP模式的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。其中,地方政府每年全部PPP项目从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例不应超过10%,各地可根据实际情况制定具体比例。根据财政预算报告,2015年中国地方一般公共预算支出14.60万亿元,10%则为1.46万亿元,这部分财政资金将会带动2万亿元以上社会资本。

5.设置财政极限的作用

(1)PPP项目中政府的好帮手

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定10%的公共预算支出上限,一方面是防止PPP项目增加政府隐性债务负担,明确界定政府在PPP项目中的资金支出责任;另一方面,希望通过设置财政资金支出极限并将其纳入年度预算,给社会资本吃下定心丸,提高其对PPP项目建设的积极性,从而促进项目更加高效的实施。促进社会效益、政府、社会资本三方共赢目标的实现。

(2)PPP项目的过滤器

财政支出有了额度限制,将有效防止PPP项目规模过大、投资过热,将PPP项目的发展规模和数量限定在合理的区间。同时还可以使得地方政府高效利用财政资金,迫使其淘汰一些低效的、不重要的PPP项目,优先发展较为紧迫、质量较高的PPP项目,减少业界一直担心的投资低效甚至无效问题的发生,防范可能出现的财政风险,从而保障财政投资用在刀刃上,促进PPP项目高效快速的发展。

总结

随着经济新常态的提出、一带一路战略的落地以及政府债务危机的不断加深,使得PPP项目掀起了新一轮热潮。但是PPP项目的规模和数量并不是越多越好,其规模必须控制在一定范围内,否则会增加政府的隐性债务,并导致PPP项目效率不高。但是这个范围到底是多大?具体就要看各年份的财政支出预算,用于PPP项目的只能占其中的10%。从而保障了PPP项目的建设不是跟风狂潮,而是真正必须的、有效的、优先发展的项目才能被列入到PPP项目大家庭的行列。