PPP项目融资落地为何难?——从银行PPP政策角度分析

  • 来源: | 2019年05月27日 03:11
摘要:

政府部门应当在政策上鼓励长期资金,如保险资金、社保资金等金融机构,加大参与PPP项目的力度。因为保险和社保等资金相对于银行贷款来说,具有期限长、成本较低的优势,能够更好的匹配PPP项目,解决PPP项目因收益率不高、期限较长带来的问题。

2017年9月,PPP头条发布了《16万亿PPP项目融资到位仅万亿,社会资本金融机构各说各话》,揭示了全国范围内PPP融资存在的问题,目前社会资本融资到位率不足,仅为30%左右。国家虽然在政策上大力支持PPP项目发展,但为何金融机构并不买账?

一、谁是提供PPP融资的主力

根据央行发布的2017年上半年金融统计数据报告,2017年6月份社会融资规模增量累计为11.17万亿元,比上年同期多1.36万亿元。而以企业债券和股票为代表的直接融资同比减少了2.27万亿元,占同期社会融资规模增量的0.9%,间接融资仍然是社会融资的主力军。

2017年8月份《四川省财政厅PPP项目融资成本信息发布》一文提到,在融资落地的42个项目中,由银行提供融资的项目共计37个,占比88.1%。其中:国有大型商业银行提供融资的项目合计23个;全国性股份制商业银行提供融资的项目合计4个;城市商业银行提供融资的项目合计10个。由非银行业金融机构提供融资的项目共计5个。

结合银行信贷提供的资金规模较大、资本较低、期限较长的优势来看,可大致推测在全国PPP融资已落地项目中,至少有80%是通过银行来解决项目的资金需求。

为何其他融资工具(保险、基金、资管等)没有成为PPP项目融资的主流?根据表中四个方面的比较,可进行如下分析:

(一)中标项目政府公共预算收入VS银行要求财政实力

从银行授信政策要求和已中标项目所处地区政府公共预算收入看,大部分商业银行对政府层级要求以地级市及以上为主。对于区县级项目有些银行虽然可以准入,在财政实力和政府负债率方面却要求较高,个别股份制银行要求偿债资金来源于区、县级(含直辖市、副省级城市下辖区、县)财政的,相应地方GDP不低于500亿元、地方政府综合财力须在100亿元(含)以上。而区、县级政府公共预算收入在100亿以上的仅有63家。在债务率方面,数据显示多数银行要求区、县级债务率不得高于100%,地市级及以上可以放宽至120%甚至150%。

2016年各级政府平台公开数据显示的实际落地项目,区、县级项目数量占比63%,总金额为24968.27亿元,金额占比37%;省、市级项目数量占比37%,总金额为43072.75亿元,金额占比63%。说明区、县项目虽然数量多但平均中标金额都较小。图2为不同等级政府公共预算收入的区县分布,其中公共预算收入低于15亿的区、县级有550家,占所有中标区、县的比重为52.78%,即超过一半以上的中标项目所在地财政实力偏弱。也就是说,大部分区、县级项目在银行融资是非常困难的。

(三)中标所在区域VS银行授信偏好区域

除国有商业银行网点分布范围较广外,股份制商业银行主要集中在中东部地区,城市商业银行授信区域主要是总部所在省份和沿海发达城市。即银行授信区域以中东部地区为主,西部地区集中在陕西,西藏、青海和宁夏等省份对于部分股份制银行来讲不在其授信范围。

截止2017年9月份,中标项目数量排名前四的省份分别是山东、河南、新疆和四川;中标规模前四名的省份分别是河北、云南、四川和新疆。从中标区域来看西部地区(尤其是云南、四川和新疆地区)的中标数量和金额高于全国平均水平,这些省份的金融机构分布较少,且政府财政实力较弱,银行对于西部地区的中标项目放款要求更加严格。

(五)项目缺少强增信VS银行要求提供担保

由于PPP融资合同由项目公司和银行签订,具有期限长、金额大的特点。因此银行审批时除了要求项目应收账款收益权质押外,还会要求社会资本方提供担保。而社会资本方为降低资产负债率、风险隔离等不愿提供担保,银行出于风控角度不愿承担信用贷款带来的不确定性风险,因此双方的矛盾点成为现阶段PPP项目融资落地难点所在。

2017年8月份成都路桥公司因为不愿提供担保和银行要求必须出具担保文件之间未能达成一致,导致成都路桥与宜宾市政府签订的价值82亿的高速公路项目(bot模式)因融资失败而解除双方协议。

(六)政府不愿出具证明文件VS银行要求纳入中长期规划

财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》中规定“项目合同中涉及的政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。”财政部出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求“通过论证的项目,各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”

大部分银行对于政府付费和财政补贴类的PPP项目,尤其是对落后地区,出于风险考虑,要求政府必须要出具人大常委会决议或纳入预算的证明文件,证明政府将该项目的支出纳入政府中期财政规划和跨年度预算安排中。本质上来讲,政府付费或可行性缺口补助项目和项目公司提供的公共产品的质量或服务绩效挂钩,属于政府采购但政府不承担兜底责任。因此人大常委会出具的批复文件对项目融资仅有增信作用,对社会资本方融资时能够有利于降低项目融资成本。

在87号文出台之后,部分地区政府担心出具人大常委会或纳入预算的证明文件会被认定为政府债务,因此不再出具。银行对于不具备人大常委会决议或承诺函的项目融资上会予以限制,影响社会资本方的融资成本,甚至导致项目无法落地产生违约。

四、PPP项目融资中应当如何平衡各方矛盾点?

(一)关注PPP项目的合法性,以合同形式约定政府支出责任

首先,财政部门会根据PPP项目的情况分析政府支出责任,因此银行没有必要一定要求政府的支出纳入中长期规划和预算,只要PPP项目按照92号文履行程序,政府的支出责任自然会进入预算管理的程序。其次,社会资本方应在PPP项目合同谈判过程中明确约定项目实施机构应保证将PPP项目相关的财政支出责任纳入财政预算的义务并就约定相应的违约责任。最后,银行和社会资本方都应该在项目实际推进中,及时了解每个年度政府预算编制情况,确认PPP项目纳入年度财政预算。

(二)关注PPP运作流程合规性,弱化政府层级和公共预算收入

PPP项目在实际融资过程中,银行对于政府层级较低的PPP项目要求更加严格,除了要求政府出具承诺纳入预算等文件外,政府的公共预算收入和负债率也是银行判断政府违约风险的依据。而规范的PPP项目通过依法招标、政府合法合规采购,并且通过物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案等文件的评审,在流程上PPP项目运作做到了依法、合规,对政府和社会资本方没有法律风险。因此,银行对于完全合法合规的PPP项目不必担心进入运营期后政府违约、无法收回本息等问题。

(三)关注PPP项目现金流,弱化社会资本方担保责任

社会资本针对PPP项目成立的项目公司,其主要目的是做到破产风险的隔离。但实际中金融机构针对项目公司的融资需要社会资本提供担保和连带责任,使项目公司与社会资本无法实现真正意义上的风险隔离。对于这一问题,金融机构应改变原有的风险控制理念。PPP项目进入运营期后,银行应当更多关注项目公司所产生的现金流是否能覆盖贷款本息。

(四)关注社会资本方PPP专业能力,弱化社会资本股东背景

根据银行对PPP项目授信政策的分析,更多的银行把央企和地方国企作为PPP项目贷款的重点客户,而忽略了在PPP项目上经验丰富且专业能力较强的民营企业。银行应当关注对PPP项目较强的施工能力和行业经验的社会资本,丰富的公共服务或基础设施项目的建设或运营经验能够保障项目高质量完成,并最大可能达到政府绩效考核,避免产生社会资本方违约问题。而且,PPP项目运作上有着成功经验的社会资本方也能够更好的保障项目流程的合法合规。

(五)引入中长期融资工具,解决期限错配问题

政府部门应当在政策上鼓励长期资金,如保险资金、社保资金等金融机构,加大参与PPP项目的力度。因为保险和社保等资金相对于银行贷款来说,具有期限长、成本较低的优势,能够更好的匹配PPP项目,解决PPP项目因收益率不高、期限较长带来的问题。