PPP:内蒙古经济社会发展的加速器

  • 来源: | 2018年10月11日 09:56
摘要:

夏日的呼和浩特天蓝风轻,在市中心新华广场边,地铁1、2号线PPP项目正在施工。这是全国第一个地方与中国PPP基金合作的项目,是内蒙古自治区成立以来单笔投资最大的市政基础设施项目,也是内蒙古第一条地铁。在整个内蒙古境内,有大量的PPP项目落地开花。据统计,2016年,共有64个PPP项目落地,这一年被称为内蒙古PPP项目的“落地年”。作为生态大区、能源大区、民族地区,内蒙古的基础设施建设和公共服务一直是其发展的短板之一,给经济社会发展带来了一定的制约。内蒙古正抓住推广PPP模式的机遇,助力基础设施建设和公共服务快速发展。后来居上的“黑马”2016年9月,第三批示范项目名单公布,内蒙古成了名副其实的“黑马”。在第一批没有项目入选、第二批表现平平的情况下,第三批内蒙古共有27个项目入选,名列全国第五,投资总额名列全国第八。“这展现了内蒙古的经验和实力。”内蒙古自治区财政厅副巡视员包烂漫作为分管PPP工作的厅领导,深知为取得这一成绩所付出的艰辛和努力——这是全区上下各市县、各部门铆着一股劲儿共同努力的结果。她说,当前,PPP正处于一个重要的发展机遇期。

夏日的呼和浩特天蓝风轻,在市中心新华广场边,地铁1、2号线PPP项目正在施工。这是全国第一个地方与中国PPP基金合作的项目,是内蒙古自治区成立以来单笔投资最大的市政基础设施项目,也是内蒙古第一条地铁。在整个内蒙古境内,有大量的PPP项目落地开花。据统计,2016年,共有64个PPP项目落地,这一年被称为内蒙古PPP项目的“落地年”。作为生态大区、能源大区、民族地区,内蒙古的基础设施建设和公共服务一直是其发展的短板之一,给经济社会发展带来了一定的制约。内蒙古正抓住推广ppp模式的机遇,助力基础设施建设和公共服务快速发展。

后来居上的“黑马”

2016年9月,第三批示范项目名单公布,内蒙古成了名副其实的“黑马”。在第一批没有项目入选、第二批表现平平的情况下,第三批内蒙古共有27个项目入选,名列全国第五,投资总额名列全国第八。“这展现了内蒙古的经验和实力。”内蒙古自治区财政厅副巡视员包烂漫作为分管PPP工作的厅领导,深知为取得这一成绩所付出的艰辛和努力——这是全区上下各市县、各部门铆着一股劲儿共同努力的结果。她说,当前,PPP正处于一个重要的发展机遇期。内蒙古各级财政部门充分认识到要抢抓机遇,就要切实承担起推进PPP改革的主体责任,全面履行好牵头职责,加强与行业主管部门的配合,形成工作合力,以推动PPP发展。正因为作为牵头部门的财政部门具有强烈的责任感,内蒙古在推进PPP方面形成了强大的凝聚力。

在申请国家示范项目时,财政部门早动手、早谋划、早部署,不仅关注自身管理的PPP项目,还与发改、交通、住建等部门通力合作,联合下发通知征集、筛选项目,及时组织行业专家和PPP咨询机构对上报项目进行定性和定量评审,择优评选出优质PPP项目申报,为全区PPP项目推进树标杆、立样板。数据显示,截至2017年第一季度,内蒙古进入全国PPP综合信息平台系统项目(以下简称“入库项目”)共1036个,总投资8746亿元,项目数量和投资额分别列全国第四位和第七位,涉及交通、水利等19个公共基础设施和公共服务领域。

机制是撬动PPP的支点

内蒙古PPP工作有序推进,最主要得益于机制的建立。包烂漫介绍,内蒙古推动PPP有“五个一工程”,即一个制度、一个机构、一套人马、一个平台、一批项目。其中,最大的特点是财政厅专门设立公共投资处,这在全国是独一份,PPP中心与其合署办公。公共投资处制定政策、做规划、制定标准,PPP中心负责执行、具体操作,着力打造“政府投资+社会投资”的模式。包烂漫表示,大部分省份的PPP管理机构设置在财政厅局的金融处。但PPP项目非常散,分布在发改、交通等多个部门,而这些部门在业务上主要对口财政厅局的经建处。但直接将PPP管理职能放在经建处存在局限,因为经建处的项目主要是基础设施建设项目,而在公共服务等领域也有大量PPP项目。内蒙古自治区财政厅经过综合考虑后,新设置了一个处室,也就是公共投资处,服务的预算单位是自治区发改委、交通厅、金融办,同时负责PPP管理,与自治区内所有PPP项目立项的相关部门进行对接。

公路交通建设是内蒙古基础设施建设的重中之重,是经济发展的基础,这些项目主要在自治区交通厅;自治区金融办是主导金融市场的部门;自治区发改委本身的特长就在于国民经济规划与项目的立项,掌握着很多重点和精品项目……我们不想错过任何项目,不想因为将PPP管理设置在原有的某一个处室,而使得PPP管理的方向有所偏颇,这是促使我们最终决定成立公共投资处的动力之一。”包烂漫表示,这样更容易整合资源,共享信息。

“国际金融也进来了,世行、亚行、国际金融组织贷款都放到这个公共投资处。”她说,“就是要打组合,改变原来做项目行业分割、碎片化,国内国际打组合,基本建设和财政专项打组合,共同培育优良的PPP项目。”事实证明,这无疑是一次有益的尝试。此外,内蒙古自治区财政厅建立和完善PPP项目落地考核机制、跟踪管理对口分工联系责任制、项目库动态调整机制和定期通报制度,推动PPP项目尽早落地。

契约精神与平等对话

PPP经常被简练地概括为不是一场婚礼,而是政府和社会资本之间的婚姻,结了婚还要经营。之所以被如此概括,最主要的就是PPP非常强调契约精神和平等对话,这是内蒙古在摸索推广应用PPP模式过程中所强烈感受到的。包烂漫表示,原来做一个项目都是政府主导,政府也会论证要上哪些项目、如何建设,但毕竟不够专业,再加上涉及的领域过多、项目数量也多,政府在项目建设的标准把控尤其是项目建成后的运营方面压力很大。但应用PPP模式后,完全改变了这一局面,要做什么项目并不是政府一家说了算,政府与社会资本是平等的。若项目不够成熟,社会资本根本不会参与进来。当政府与社会资本双方达成合作后,就项目如何建设和运营、如何控制和分担风险等订立契约,双方都有义务,也有责任。

基于这种认识,内蒙古自治区财政厅在推进PPP项目落地的过程中,特别注重自身观念的转变、服务意识的提升。这些努力也得到社会资本的认可,落地的PPP项目不仅在全国名列前茅,而且社会资本方除了有国有企业,还有相当数量的民营企业。以内蒙古已经进入执行阶段的20个国家示范项目为例,这些项目涉及总投资252.71亿元,其中政府投资32.88亿元,引入社会资本和金融机构投资219.83亿元,签约社会资本共29家,其中民企17家,占41.38%。在国家示范和自治区级推介项目中进入执行阶段和采购阶段的70个项目中,有40个已经签订合作协议,签约社会资本54家,其中民企31家,占57%。

积极带动社会投资

PPP模式一度被认为是地方债的替代品,但真正进入实际操作就会发现,它所撬动的社会资本无论从总量还是质量上要胜于地方债。在内蒙古自治区财政厅提供的全区PPP入库项目行业分布柱状图上,市政工程和交通运输两类高高挺立,截至2017年第一季度项目个数和投资总额分别为388个、2978亿元和122个、1720亿元。这些项目若采取传统的建设模式,一般是政府负责投资和后续管理。而面对集中建设如此多的大型项目,要投入如此多的资金,即便是政府举债建设在以往也是不可想象的。而且,对政府而言,项目完工后,后期的维护费用相当可观。但PPP让政府不仅实现了在短期内启动大量大中型工程,而且不再需要负责项目的后续维护,交给了专业的社会资本方。

以呼和浩特地铁1、2号线项目为例,总投资达370亿元,相当于2015年呼和浩特市的一般公共预算收入和支出的1.5倍和1倍。如果采用传统投资方式,一方面现有财力很难保障资金需求,会使当地政府承担巨额的债务,另一方面会挤占其他公共服务领域的资金。该项目通过采用PPP模式运作后,政府和社会资本方25年全生命周期合作,有效平滑了财政支出,同时更能保证社会公众能充分享受优质的公共服务。包烂漫表示,在PPP项目中,政府通过较小的投入就可以撬动大量的社会资本参与到公共项目的建设中。而且,通过竞标产生的参与到PPP项目中的社会资本方,一般都是某个领域的专家,由其负责建设和运营,会更高效地实现项目效益。另外,政府通过PPP模式进行项目建设对社会资本所要支付的收益,也往往大幅低于传统模式下举债建设所付出的成本。

由于内蒙古PPP项目以市政工程和交通运输项目居多,项目体量很大,因此在撬动社会资本方面非常突出,社会资本方对项目的投入基本上是政府投入的4—5倍。比如,截至2017年第一季度,在内蒙古的国家示范和自治区级推介项目中,进入执行阶段和采购阶段的项目是70个,有40个项目已经签订合作协议,总投资396.84亿元,其中政府投资49.96亿元,带动投资346.88亿元;有30个项目进入采购阶段,总投资598.83亿元,其中政府投资173.68亿元,带动投资425.15亿元。在对PPP项目融资过程中,金融机构也是非常重要的一个方面。包烂漫说,PPP项目对中长期的融资需求非常大,但由于PPP项目风险大、周期长,金融机构受中长期融资约束条件较多,参与PPP项目融资的热情并不高。

为了解决这个问题,内蒙古自治区财政厅在区内设立两支基金。2016年12月,财政厅与中国PPP基金公司设立了总规模为57亿元的中政企内蒙古PPP基金,其中中国PPP基金出资50亿元,内蒙古出资7亿元;与中国工商银行(601398)内蒙古分行、兴业银行(601166)呼和浩特分行等6家金融机构成立了首期规模为200亿元的PPP基金,其中内蒙古财政出资20亿元,吸引金融机构投入180亿元。

包烂漫表示,成立这两支PPP基金,是希望通过其对PPP项目的支持为项目提供增信,鼓励、引导社会资本参与铁路、公路、机场等重大基础设施建设,推动自治区重点工程、重大项目尽快落地,全面提升公共服务均等化水平。目前,中政企内蒙古PPP基金公司已与呼和浩特市新机场、国家(北方)足球训练基地、呼和浩特金山开发区新能源产业园、兴安盟职业学院等5个PPP项目签署了投资协议。

PPP观念贯通全区

要寻找内蒙古推动PPP工作有质有量的原因,一定要和内蒙古自治区相关部门分管的领导聊,和具体做业务的干部聊,和基层的项目执行者聊,甚至和街头偶尔路过PPP项目所在地的群众聊。在内蒙古,PPP观念已经贯通全区。在这里,不仅对干部们进行多轮、多模式培训,你还会看到矗立街边的PPP广告牌,那上面详细记录着某一个PPP项目的故事。今年4月底,国务院印发通报,对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表扬激励,其中内蒙古自治区的赤峰市和乌海市海勃湾区入选“推广政府和社会资本合作(PPP)模式成效明显、社会资本参与度较高的市、县(市、区)”。

赤峰市副市长、财政局局长黄国文说,PPP工作取得这样的效果,首先是因为认识到它的重要性,认识到PPP是国家治理体系的重大变革,供给侧结构性改革的重要内容,化解财政债务风险、资金风险的重大措施,反腐倡廉的重大举措。当然,在这里,对PPP项目的推动绝不是盲目的热情。

呼和浩特是内蒙古自治区纳入示范项目投资额最大的城市,5个项目总投资595.68亿元,占全区国家示范项目总投资额的66.87%。这5个项目包括地铁1、2号线一期工程、新机场迁建、“塞外安康新居”“塞外安居新城”公租房建设、托克托县燃气利用工程和清水河县城关镇北坡古村落改造、修缮、保护综合项目。该市在推动PPP工作时始终坚持一个理念,即一定要寻找适合PPP的项目,要有合适的社会资本合作者。“我们是成熟一个推一个,稳步有效、合规合法地去推进。”呼和浩特市财政局副局长赵英杰说。

他们对项目认真审查,建立物有所值和财政承受能力论证专家审核机制,与项目单位、咨询公司、财务专家探讨这两个论证的重点环节和关键问题,明确论证的工作程序;组织召开专家论证会,对公开招标文件及合同体系进行审查;积极参加政府采购结果确认性谈判,针对谈判问题出具书面意见;聘请法律顾问对PPP工作全程进行法律审查……赤峰市在全自治区取得入库项目、推介示范、项目落地三个第一,能够推动如此多的PPP项目落地,一个重要的原因就是寻找社会资本方做得非常好,注重资本实力,也注重专业程度,不简单为了防控风险就偏好国有企业,也不因为不够了解就轻易将民营企业排除在外……

随着工作的推进,PPP理念已然在内蒙古扎根,每一个PPP项目都汇入经济社会发展的浪潮,成为祖国北部边疆实现新的跨越的重要推动力量。