PPP成为山东扩投资稳增长新引擎

  • 来源: | 2018年10月11日 09:50
摘要:

在公共服务领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式,是转变政府职能、激发市场活力和打造经济新增长点的重要改革举措。近两年来,山东PPP工作无论是从项目的数量、投资额,还是从项目的落地开工率来看,都走在全国前列,实现了跨越式发展。在前不久公布的全国第三批PPP示范项目中,该省入选47个,数量居全国首位,入选率高出全国平均水平40个百分点,项目质量得到中央20多个部委和业界专家的充分肯定。省财政厅厅长于国安说:“通过推广PPP模式,将社会资本引入公共服务领域,既破除了不利于民间投资的‘玻璃门、弹簧门、旋转门’,又借市场之力,促进了各类企业平等合作,实现了资本、金融、技术、管理等要素的融通融合,改善了公共服务以往由政府单一供给的局面,促成了一大批PPP项目落地生根,形成了各类社会资本竞相参与、合作供给的良好局面。”打通项目落地“最后一公里” 淄博市博山区是资源型老工业区,在步入“老龄社会”的同时,养老设施发展滞后和养老需求快速增长的矛盾成为亟待解决的问题,但19.25亿元的高额投资让政府望而却步。

在公共服务领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式,是转变政府职能、激发市场活力和打造经济新增长点山东PPP工作无论是从项目的数量、投资额,还是从项目的落地开工率来看,都走在全国前列,实现了跨越式发展。在前不久公布的全国第三批PPP示范项目中,该省入选47个,数量居全国首位,入选率高出全国平均水平40个百分点,项目质量得到中央20多个部委和业界专家的充分肯定。

省财政厅厅长于国安说:“通过推广ppp模式,将社会资本引入公共服务领域,既破除了不利于民间投资的‘玻璃门、弹簧门、旋转门’,又借市场之力,促进了各类企业平等合作,实现了资本、金融、技术、管理等要素的融通融合,改善了公共服务以往由政府单一供给的局面,促成了一大批PPP项目落地生根,形成了各类社会资本竞相参与、合作供给的良好局面。”

打通项目落地“最后一公里”

淄博市博山区是资源型老工业区,在步入“老龄社会”的同时,养老设施发展滞后和养老需求快速增长的矛盾成为亟待解决的问题,但19.25亿元的高额投资让政府望而却步。

国家推广政府和社会资本合作模式给博山提供了难得的机遇,区里提出用PPP模式建设可容纳10000人的姚家峪生态养老中心项目。目前,项目资本金4.25亿元已经到位,国开行首笔贷款3.8亿元也已投放。“博山区用8500万元财政资金撬动了19.25亿元的养老基础设施建设。”区财政局局长赵新年颇为感慨地说:“通过运作PPP项目,博山区把受困于财力多年来敢想不敢干、甚至不敢想的项目变成了现实,打赢了‘小县城、穷财政、干大项目’的逆袭战,走出了一条政企合作、医养结合、破解养老难题的新路子。”

“如今,山东PPP项目蓬勃发展,遍地开花,涉及市政工程、教育、养老、能源、交通运输等19个基础设施和公共服务领域。”据省财政厅金融与国际合作处处长李学春介绍,截至去年12月底,全省储备并纳入全国PPP综合信息平台的项目1089个,投资额1.22万亿元,项目数量和投资额均居全国第2位。

山东PPP项目不仅数量多,而且落地率高。山东把抓项目落地作为工作主线,有效整合行政资源,通过现场推介、政策扶持、督查评估等方式,打通项目落地“最后一公里”。2015年以来,分8批集中推介了487个重点项目,在全国率先举办了两次ppp项目融资推介会,完成融资合作意向292亿元;并制定财政奖补政策,设立总规模1200亿元的PPP发展基金。去年9月,省政府对ppp政策落实情况进行了全面督查,形成了政策联动、各方协力的良好局面,一大批PPP项目加速落地。在1089个入库项目中,签约项目217个,投资额1900亿元;165个项目已开工建设,投资额1308亿元。按照财政部统算口径,该省入库项目落地率达44%,高出全国平均水平近20个百分点。

民间资本热情高涨是山东PPP工作一大亮点。全省各级秉持开放、合作、包容理念,对各类性质的社会资本一视同仁,并将涉及的政府支出责任列入预算,提高政府履约能力,营造公平公正、重诺履约的合作环境,吸引了各类资本特别是民间资本广泛参与。截至去年12月底,在已签约的200多个落地项目中,民营资本签约135个项目,投资额超千亿元,民资参与率超过六成,民间资本成为PPP合作中的主力军。

创新转变政府治理理念

“PPP不仅是一种投融资模式改革,更是一种资源配置机制和政府治理理念的创新与转变。”于国安表示。

“PPP模式要始终坚持契约理念”是记者在采访过程中,经常听到社会资本方强调的一句话。总投资13.28亿元、包括7个子项目的宁阳县引汶工程PPP项目,在运作过程中,明确由社会资本负责项目全生命周期建设,承担建设、投资、融资、运营和维护等责任,政府作为监督者和合作者,减少对微观事务的直接参与,将更多的精力投入更多公共基础设施建设中。对此,项目社会资本方山东鲁珠集团副总经理孔令国说:“宁阳县政府不仅严格遵守市场经济的契约精神,按签约合同办事,而且还帮助企业协调建设、融资等过程中遇到的困难,真正让企业吃上了‘定心丸’。”

在引汶项目成功运作的启发下,宁阳县将“该放的放掉、该管的管住、该扶的扶好”,将政府职能由深度参与转为放手市场。

在推进PPP过程中,山东各级转变观念,放管结合,让渡部分公共资源的建设权、管理权、经营权、收费权,换取社会资本对公共服务领域的投入,使政府从微观管理事务中脱出身来,拿出更多精力用在发展战略和加强监管上,实现了由公共服务“所有者、管理者”向“合作者、监管者”的转变。

公共基础设施和公共服务资源掌握在政府手中,只有政府主导,才能确保PPP模式在公共服务领域得到有效推行。为此,山东把建好项目库作为推广运用PPP模式的前提和基础,从市政、交通、环保、水利等19个公共服务领域,层层筛选项目,由财政、发改等部门进行识别论证后,分别纳入省、市、县三级PPP备选项目库,为社会资本方提供充裕的投资选择余地。同时,通过多种方式向社会公开发布PPP项目信息,搭建起了各类市场主体公平竞争、平等合作的社会资本公开竞争平台,并主动对接世界银行、全球基础设施基金、政企合作基金等金融机构,充分引入市场竞争机制和第三方监督机制,确保了PPP模式在阳光下规范运行。

针对以往公共服务主要由政府供给,存在着质量不高、效率偏低、管理粗放等问题,山东充分发挥政府的宏观管理能力、社会资本的技术与管理创新能力以及专业机构的财务法律咨询能力,让专业人办专业事,从而大大缩短了建设周期,节省了建设成本,也进一步提高了公共服务供给的质量和效率。据不完全统计,山东省签约项目平均落地周期为6个月左右,比传统公共投资项目效率提高了50%以上,项目投资成本平均节省超过20%。

共享共担三方共赢

“一个成功的PPP项目,应该是政府和社会资本双方精诚合作,实现政府、社会资本和公众三方共赢。”李学春认为,对于政府和社会资本来讲,要建立一种合作共赢的机制,关键在于收益和风险要相匹配,做到利益共享、风险分担。

“山东财经大学莱芜校区之所以能在短短11个月内,就基本建成并顺利开学,靠的就是PPP模式的成功运用和合作共赢机制的建立。”莱芜市财政局党组成员、总会计师张振新告诉记者,作为国家级PPP示范项目,山东财经大学莱芜校区项目在校区工程建设中,由政府出资1000万元,社会资本投入股权1.3亿元,债务资金5.6亿元,政府出资和社会资本的出资比例为1:69。项目建成后有12年的特许经营期,其间,政府每年以不超过财政预算收入的1%作为运营补贴,支付社会资本相关费用,期满后校区无偿移交政府,大大减少了政府短期的支出压力;而且,社会资本年税前投资收益率大约为6.15%,盈利而不暴利,从而达到了政府、企业和社会多赢的效果。

PPP项目的核心理念是权责明晰、收益共享、风险分担。在禹城市城乡教育综合发展PPP项目中,项目公司在项目期限内投资建设项目,并在建设完成后向市教育局提供教学场所,同时提供指定的后勤服务,负责幼儿园的教学和管理工作;在风险分配上,市政府将校舍、道路、操场、保洁、绿化等权责明晰的部分交由社会资本方,而后期不易维护的教学设备器材部分则从项目中剥离出来,使得风险由最适宜管控风险的一方承担;在回报机制上,项目公司享有两所幼儿园的经营权和收费权,可向学生收取保育教育费,而保育教育费不足以满足项目公司的建设投入和合理回报的部分,采用可行性缺口补助,由财政出资补贴。

为避免公共服务价高公众不满、价低影响企业积极性,不能长久合作等问题,宁阳县采用“可调整”的价格上限定价方法,即每3至5年为一个调价周期,每个周期执行一个固定价格;一个周期结束后根据项目的收益率、运营维护成本、税收、居民消费价格指数等指标重新确定价格。县财政局局长武启军表示:“科学合理的定价机制,既避免了公共服务价格过高引发公众不满,又保证了社会资本的长期合理回报,确保社会资本方‘盈利但不暴利’。同时,每个周期执行一个固定价格,企业就要考虑如何进一步提高效率,有助于形成比较良性的正向激励。”