国务院法制办牵头PPP立法有哪些基本前提?

  • 来源: | 2018年12月29日 09:04
摘要:

PPP自被大面积推进以来,与特许经营谁主谁次,由哪个部门牵头这一系列问题一直都在不断纠结着。直到7月份的国务院常务会议上由李克强总理定调将PPP与特许经营两法并立并由国务院法制办主导后,PPP立法终于迎来了实质性的进步。

PPP自被大面积推进以来,与特许经营谁主谁次,由哪个部门牵头这一系列问题一直都在不断纠结着。直到7月份的国务院常务会议上由李克强总理定调将PPP与特许经营两法并立并由国务院法制办主导后,PPP立法终于迎来了实质性的进步。

随着李克强总理的一锤定音,立法工作由国务院法制办统一主导,财政部和发改委则由原来的立法主导方转变为参与方。统筹协调财政部和发改委的意见,推进单一法案的立法工作成为PPP立法专家普遍达成的共识。由国务院法制办主导的立法思路是什么?与两部委之前的探索会有什么不同吗?在日前由国家发展改革委国际合作中心会同有关单位发起和主办的“PPP30人论坛”第二次研讨会中,特许经营法立法作为其中重要一项议题,记者有幸聆听了相关人士的思考分享。

防止碎片化、多头立法

国务院法制办财金司司长刘长春介绍了特许经营立法(PPP立法)工作的重要性及重点难点。刘长春表示,国务院日前决定加快PPP的立法进程,由国务院法制办牵头统一进行。特许经营立法因其相关工作和项目投资规模大、适用领域广、合作周期长,涉及到的主体、利益关系和风险相对来说比较复杂,把它纳入法制化轨道,一方面可以传递政府的决心来稳定政策预期,增强市场信心,同时,对保障参与各方的合法权益,激发社会投资的活力应该说都是非常重要的。立法工作需要统筹考虑PPP立法和特许经营立法的关系问题,防止碎片化,更要防止多头立法导致立法本身可能带来风险问题。

刘长春就特许经营立法工作谈了三点认识。首先是立法方向问题。关于ppp模式的界定,突出强调四点:

一是合作双方的法律地位是平等的。通过合同来确立权责利的关系。

二是长期的合作和风险的共担关系。要建立一种长期、稳定的合作关系,并通过合同来加以约定。

三是突出强调全生命周期的管理。政府要依据绩效评价的结果来支付对价。实践当中存在一些假PPP问题,它不是一种真正的政府和社会资本的合作,而是假PPP之名,行地方政府融资之实。

四是明确项目回报机制。

其次,推进PPP应立足国情。PPP源于国外,我国主要是在上世纪90年代开始引进。在立法和实践过程中,各国有较大差别。到现在为止,并没有一种统一、公认、适用于所有国家的PPP模式。所以在借鉴国外立法经验的过程中,要结合我国政治、经济、社会、历史、文化、法律框架、法律渊源等具体情况来有针对性地解决问题。

再次,立法过程中需要研究和探讨的重点问题。

一是关于条例名称的定位问题。

二是相关职责及管理体制问题。

三是PPP的具体适用模式和具体方式。

四是项目实施相关程序问题。

五是PPP合同问题。

六是纠纷解决机制问题。

七是PPP立法和其他法律法规衔接问题。

据相关立法专家透露,法制办接手后也会邀请以前的专家进行论证,目前还在对立法工作征求意见的过程中,并没形成草案初稿。

PPP长期化的意义与短期化的现象

国家发展改革委法规司司长李亢从国内外实践角度出发,分析了中国特许经营的立法要聚焦的几点问题。

首先,从国外实践来看,法规司通过近年来与有关方面合作发现,各国立法的出发点和实施情况各不相同。究竟是制定法律,还是像英国一样搞合同范本,或者像日本一样搞民间资金互用,各国都是从本国的实践出发来决定采取合适的立法体制和结构。国外并不讲究概念定义,更加关注目标问题。欧洲的很多国家和政府组织就关注两条——义务转移和风险转移。在此两条下实现PPP有机的框架性合作安排,这也是我们立法要重点解决的问题。

其次,从国内实践来看,先要把概念统一到大家都能够认可的范畴上来,不能各部门各发各的文件,各有各的理解,这样既增加了市场进入的成本,又对民间资本在内的各类社会资本有序、安全、稳定、持续地进入公共建设领域增加了阻力,降低了效率,加大了风险。此外,理性地推进特许经营,在中国的现状下,要通过立法或统一规则明确定义规范适用领域,对项目范围要设立门槛,具备长期性、稳定性、复杂性,并形成一定规模的才可以开展特许经营。确定判断标准进行甄别,包括风险共担、风险转移、持续运营和提供服务、明确绩效等,都要清晰定义。逐步完善协作机制,规范项目前期工作流程和决策程序等。PPP立法最主要就是规范政府,通过立法的强制性约束力限制政府,在公开、透明的前提之下,确定哪些项目符合PPP的法定标准。

财政部财政科学研究院党委书记兼院长刘尚希也表达了他的观察和担忧。“PPP到底是为了解决什么问题,地方对政府和社会资本合作没有一个真正的理解。”刘尚希表示,从改革开放的大背景来看,这种合作应该是要解决政府能力不足的问题。通过借助于社会资本,不仅仅是借助资金,更是要借助技术、管理、运营能力,来弥补自身能力的不足。这其中也蕴含着政府自身的改革。现在在公共服务领域,应该是政府与市场的一种合作的改革,过去是“分”的改革,现在是一种“合”的改革,这意味着政府要转变自身职能。这种改革也符合三中全会全面深化改革的总目标,就是国家治理体系和治理能力的现代化。从这个意义上说,这种合作是为老百姓服务的,是不亚于市场化的一场革命,所以对PPP的认识若只停留在融资、建设、增加扩大提供公共服务这个层面上是不够的。此外,推进立法的建设,有助于解决引导预期的问题。如果说法律能尽快形成一个框架,或者说能达成共识,提供一些信号,就能引导预期,这对当前转型升级、供给侧改革都会有积极的作用。

“但必须要注意的是,我们长期以来没有全周期、全过程的理念,社会资本更多地重视建设,追求短期利益,不从长期考虑。实际上,法律关系理不清,未来的风险就是无法预期的。社会资本方参与投资建设的积极性很高,而参与运营的积极性则普遍缺乏。过去特许经营实际上主要是特许,经营的文章没有做好。从立法的角度来看,一个重要的问题就是PPP和特许经营的关系问题。一个是理论关系,另一个是在中国的实践中应该是一个什么关系。再次,在PPP和特许经营的问题上,协调成为改革发展中的一个难题。当前制定的政策难以落实,与部门之间协调不够有很大的关系。一些地方企业不好操作执行,就是各个部门发出的信号不一样。这既会使企业培养一种投机主义行为,又会使企业感觉政策不可预期,谁也不敢搞长期的事情,这就形成了PPP里面最明显的短期化现象。”刘尚希表示。

国家发改委国际合作中心主任曹文炼表示,对于PPP立法,当前还存在较多分歧,今后还需要各方加强沟通研究。对此,政府和社会资本合作(PPP)三十人论坛秘书长周凯波表示,今后将加强组织对PPP相关热点问题的探讨,从而真正推进PPP模式健康发展。据曹文炼介绍,“PPP三十人论坛”是一个由产、学、研三方面的专家共同探讨中国如何发展PPP的内部交流平台。该论坛不是有三十人的固定成员,而是每次开会尽量不超过三十人,以确保讨论的深度和效率。

会议还对中国新型城镇化特色小镇建设进行了探讨。国家发展和改革委员会发展规划司司长徐林在会上表示,中国正处在城镇化快速发展阶段,大城市和中等城市辐射小城镇的能力越来越强,为各类特色镇的发展创造了特别好的条件。

“越来越多的市场主体开始参与到特色小镇,而且采取PPP的这种模式来运作运行。”徐林说,如果能鼓励PPP模式积极参与,无疑将对新型城镇化产生积极推动。因此,需要从制度上和运作模式上对PPP模式参与特色镇建设加以探索。