关于PPP模式下的政府采购方式分析

  • 来源: | 2019年01月23日 08:58
摘要:

2014年以来,PPP模式热度直线上升,其已被政府视作打破政府垄断和地方债务坚冰的子弹。国家也相应出台了各项配套政策来规范其运作。了解其包括社会资本选择在内的整个实施流程,是做好PPP模式推广的基础和前提。目前各地PPP项目运作多集中在前期工作阶段。梳理PPP项目的识别、准备、采购等前期工作流程对当前推进PPP项目具有更现实的促进意义,也是当前PPP实务工作的重点。

2014年以来,ppp模式热度直线上升,其已被政府视作打破政府垄断和地方债务坚冰的子弹。国家也相应出台了各项配套政策来规范其运作。了解其包括社会资本选择在内的整个实施流程,是做好PPP模式推广的基础和前提。目前各地PPP项目运作多集中在前期工作阶段。梳理PPP项目的识别、准备、采购等前期工作流程对当前推进PPP项目具有更现实的促进意义,也是当前PPP实务工作的重点。

(一)PPP模式下政府采购法律环境

目前,PPP项目采购相关政策支持的主要有两套法律体系:一套是招标投标法及其配套制度,另一套是政府采购法及其配套制度。国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)及随后国家发改委牵头的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(发改委令第25号)与财政部的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)之间由于具体理念、角度的不同,包括对PPP的定性、具体实施程序等内容,因此存在着一些不一致的地方。发改委重视项目的审批和程序的规范,所有程序强调简要、规范,而财政部当年大力推广PPP模式就是为了解决地方的存量债务,所以操作时会优先考虑存量项目的转型,认为在PPP模式下政府与社会资本之间仍然是采购合同关系。在具体实操中,建议可依据财政部规定的程序进行操作,结合发改委相关制度的要求实施。

在财政部的推动下,政府采购法与PPP模式相配套的制度体系也呈加快推出之势。当前,相关配套法规制度包括:

政府采购法实施条例(国务院令第658号);

政府采购货物和服务招标投标管理办法(财政部令第18号);

政府采购非招标采购方式管理办法(财政部令第74号);

政府购买服务管理办法(暂行)(财综[2014]96号);

政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法(财库[2014]214号);

财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知(财库〔2015〕124号);

政府和社会资本合作项目政府采购管理办法(财库[2014]215号)。

前述法规规章及政府采购法与招标投标法及其配套制度基本构成了PPP项目政府采购的法律环境。

(二)PPP模式政府采购方式

项目采购是PPP项目的第三阶段,主要是通过合适的采购方式选择社会资本合作方。项目采购阶段的主要环节包括:项目前期技术交流、编制资格预审文件、发布资格预审公告、资格预审不足3家的采购方式调整、资格预审结果、编制项目采购文件、采购文件的澄清或修改、社会资本准备投标文件、缴纳保证金、现场考察和标前会、项目审查、项目合同谈判以及签署谈判备忘录和公示。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(113号文)和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》,PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。在实际操作中,根据PPP项目自身特点,公开招标、竞争性谈判和竞争性磋商是用的较多的采购方式。

公开招标适用于核心边界条件较为清晰,技术参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策,且采购过程中不做更改的项目。根据《招标投标法》,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,最短不得少于20日;澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的,招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前,或者投标截止时间至少15日前,以书面形式通知所有获取资格预审文件或者招标文件的潜在投标人;不足3日或者15日的,招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。

竞争性磋商是财政部首次依法创新的采购方式,采购方式的核心内容是先明确采购需求,后竞争报价的两阶段采购模式,倡导物有所值的采购目标。竞争性磋商方式开展采购的范围较比公开招标更宽泛。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条的规定:“符合下列情形的项目,可以采用竞争性磋商方式开展采购:(一)政府购买服务项目;(二)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;(三)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;(四)市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;(五)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。”竞争性磋商程序中法定时限相对于公开招标来说较短。从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于10日。磋商文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。提交首次响应文件截止之日前,采购人、采购代理机构或者磋商小组若对已发出的磋商文件进行必要的澄清或者修改应当在提交首次响应文件截止时间至少5日前,以书面形式通知所有获取磋商文件的供应商;不足5日的,采购人、采购代理机构应当顺延提交首次响应文件截止时间。

竞争性谈判与竞争性磋商二者关于采购程序、供应商来源方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面要求基本一致。区别在于在竞争报价方面,竞争性磋商采用了类似公开招标的综合评分法,而竞争性谈判采用的是最低报价法。

在社会资本采购环节中,要根据项目的实际情况来选择最合适的采购方式,保证公平、充分竞争的基础上更有效率的选择合适的社会资本。

(三)PPP模式中采购中的特殊问题

1、仅适用公开招标的情况。

例如根据《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》(交通部令2007年第8号)第九条规定:“经营性公路建设项目投资人招标应当采用公开招标方式。”

《国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》(发改基础〔2014〕981号)规定80个项目中,对于尚未确定投资者的项目,应创造条件进一步落实鼓励和吸引社会资本参与投资、建设及营运,具备条件的要面向社会公开招标,并按照有关规定程序办理。

《市政公用事业特许经营管理办法》第八条明确规定市政公用事业特许经营项目,报直辖市、市、县人民政府批准后,向社会公开发布招标条件,受理投标。

2、“两标并一标”模式。

PPP项目多数涉及工程建设,而社会资本,特别是具有施工承包背景的社会资本参与项目的主要目的之一,也正是为了能够在项目建设过程中享受施工总承包的商业机会,并以此平衡整个项目的投资收益。根据《招标投标法实施条例》,如果PPP项目在选择社会资本阶段采取公开招标的方式,依法能够自行建设、生产或者提供的社会资本,可以不经过招标投标直接实施工程建设项目。但是要注意的是,此种情况只适用于公开招标为前提。

在当前企业集团化、下属机构法人化、内部业务分工专业化的情况下,投资人往往以集团公司名义获得项目投资资格,相应的建设、生产等具体业务由其子公司完成,而投资人为了项目实施往往还要成立特定项目公司。实践中,集团公司、集团公司专业子公司(合资或控股)、集团公司设立的项目公司(合资或控股)这样的三方交易结构,均被认为符合投资人依法能够自行建设、生产或提供的规定。