非收费的公路或城市道路PPP项目可否签订特许经营协议

  • 来源: | 2019年01月23日 08:58
摘要:

当前,国内优质的收费型高速公路随着路网完善变得越来越少,在此基础上非收费型的高速公路项目采用PPP模式正日益受到关注。近期,云南省交通发展投资有限责任公司(以下简称“交投公司”)揭牌成立。云南省交投公司董事长陈以东介绍:“今年内将完成华坪至丽江高速、弥勒至峨山至楚雄高速、昭通至四川金阳高速的PPP和社会资本的合作。”

当前,国内优质的收费型高速公路随着路网完善变得越来越少,在此基础上非收费型的高速公路项目采用ppp模式正日益受到关注。近期,云南省交通发展投资有限责任公司(以下简称“交投公司”)揭牌成立。云南省交投公司董事长陈以东介绍:“今年内将完成华坪至丽江高速、弥勒至峨山至楚雄高速、昭通至四川金阳高速的PPP和社会资本的合作。”中投顾问交通行业研究员蔡建明表示:“省公路开发投资有限责任公司(以下简称‘公投公司’)与交投公司最大的区别在于前者是为收费公路融资服务,后者则是为非收费公路融资,后者的融资难度和压力很大,非收费公路建设的难题目前只有放开与民营资本合作来解决,然而盈利问题也是不得不面对的。”

交投公司作为非收费公路融资的新主体,加强PPP项目公司的监管,对交通PPP项目实现效益最大化是十分必要的。云南省公路局办公室有关负责人告诉中国经济导报记者:“省交通运输厅作为出资人代表,依法履行出资人职责,行使股东职权,授权云南省公路局依法对交投公司实施监管。”该负责人强调,交投公司经营业务主要集中在全省非收费公路的建设与管理,与公投公司在公路建设中可形成良性互补。

1、公司成立为承接国家补贴和引资

据中国经济导报记者独家获悉,云南交投公司组建的大背景是政策因素。根据云南省政府第74次常务会议和《云南省人民政府办公厅关于加快建制村通硬化路建设工作的通知》要求,在2016~2017年集中实施建制村通硬化路建设计划,全面完成剩余3.18万公路通硬化路建设计划。为了完成这个计划,云南省交通运输厅提议在国家补助资金到位之前,通过贷款垫资方式筹集补助资金,这也是交投公司成立的原因。

根据云南省公路局提供的资料,中国经济导报记者了解到,交投公司的成立也旨在推进政府购买服务的非收费公路建设。目前,中国农业发展银行云南分行已同意给予建制村通硬化路建设项目贷款支持,但是需要有一个满足银行评审要求、承接非收费公路贷款的主体。因此,组建交投公司这个新主体不仅是为了解决农村公路贷款问题,且针对普通国省干线公路改造建设融资提供平台。

云南非收费公路的资金来源主要是依靠中央补助,而中央补助农村公路的项目建设资金是分年度拨付,从而导致短期内无法满足项目建设的资金需求。交投公司成立后,将推进政府购买服务的非收费公路建设。蔡建明表示:“公投公司与交投公司最大的区别在于前者是为收费公路融资服务,后者则是为非收费公路融资,后者的融资难度和压力很大,非收费公路建设的难题目前只有放开与民营资本合作来解决。”

交投公司的成立也有利于云南省公路局深化改革,逐步解决管养分离的难点。云南省交通养护行业一位不愿具名的资深专家透露:“通过分期分批整合省公路局控股或参股企业和持有收费公路的股权,可以有效解决省公路局事企不分的问题,促进事企分开、管养分离。”该专家认为,管养之前难以分离最关键在于缺少资金,大多数2级公路、农村公路的养护资金严重不足,很多地方不得不采取自己养护分段的项目招标等方法解决部分财政缺口。

2、要加强对PPP项目公司的监管

政府部门加强对PPP项目公司的监管,对项目实现社会效益最大化是十分必要的。公路行业资深专家黄伟认为,只有秉承投入、风险与收益一致,信息透明,公平兼顾效率等原则,建立交通PPP项目的收益共享与分配机制才能合理规避公私双方因收益而产生的不合作、对抗等问题。

中研普华高级研究员张林表示:“云南的交通建设需求巨大,交投公司50亿元的注册资金远远不够,单靠政府也是完不成的。”他表示,政府是请社会资本来“帮忙”的,必须让社会资本感到心安、心悦。“以市场化的方式来运作,政府只负责监管和公平,同时兼顾农村交通的改善。”云南省公路局办公室前述负责人表示,交投公司为非政府融资平台,是不承担政府融资职能的一般性国有独资公司。其经营业务主要集中在全省非收费公路的建设、管理。养护领域,与云南省公投公司在公路建设中形成良性互补。

按照交通运输部规划,到2030年我国要建成约26.5万公里的普通国家公路和11.8万公里国家高速公路,静态投资约4.7万亿元。当前,经济形势决定了想再次集中巨额资金投入高速公路建设的难度很大。据了解,我国高速公路建设融资方式曾经尝试了多种渠道融资,但仍然无法摆脱直接融资比例低、间接融资比例偏高的融资不平衡的问题。

引入PPP模式,鼓励社会资本进入,将为解决问题起到重大引导作用。云南省公路局办公室有关负责人强调:“交投公司的成立,将通过市场化创新模式运作,建立企业化投融资平台,拓展多元化融资渠道,进一步整合公路资源,有效解决公益性公路项目建设的投融资,特别是解决云南交通精准扶贫公路建设任务与资金短缺的矛盾。”

3、未来或可全国推广

但是PPP模式在国内收费公路上尚没有成功案例,非收费公路的PPP项目达到盈利状态就更难了。例如,泉州刺桐大桥项目曾一度被认为是PPP在我国应用的最早成功案例,但如今的局面确不尽如人意。原因在于,1994年后,泉州政府陆续建了7座跨江大桥,对刺桐大桥造成了“分流”;2004年后,除刺桐大桥之外的7座桥梁均免费通车,利益分割严重,受到明显冲击的刺桐大桥业主方,既拿不出任何基于契约的制约因素与政府作调整,也无法向已更迭几届的政府形成有效的沟通互动,导致政府方与运营者的矛盾日益尖锐。

相关专家在接受中国经济导报记者采访时表示,解决上述问题也有办法,比如非收费公路的PPP项目或可“按绩效支付”。“按绩效支付”模式中,私营部门负责高速公路的设计、建设、融资、运营和维护,并基于前期表现,在运营和维护阶段获得付款,激励私营部门更快更高质量地完成工程建设,公共部门与私营部门目标一致可以相互促进项目更优。

张林认为,“按绩效支付”模式的适用性非常强,既可用于无法收费或车流量小的公路,也可用于收费公路。与政府一次性拿出建设资金相比,“按绩效支付”已被特许期限所平均,体量非常小,将其在财政预算中列支,也只占一小部分。其对缩减公共债务有利,且规避了收费特许资产私有化的政治诟病,同时能实现公路的免费通行,减少与使用者的矛盾。

交通运输部新闻处有关人士告诉中国经济导报记者:“PPP模式是一种需要公私双方不断沟通协调的方式,双方需要共担风险、共享收益。”该人士表示,需要清晰认识到在当前政府财政制度改革下,PPP模式不可作为政府融资平台的替换,而应使之不仅仅作为融资的方式,更成为提升公共产品和服务质量水平的有效工具。

在被问及PPP在非收费公路融资的细则时,云南省公路局有关人士表示,“正在摸索,逐步实现。”即使如此,云南省作为经济并不发达的省份,在非收费公路融资平台上的尝试值得肯定和其他省份学习。一方面云南省交投公司拥有现代企业制度,并按照市场化方式规范运作,形成协调运转、有效制衡的决策执行监督机制;另一方面通过成立交投公司,将以资本为纽带,通过盘活存量资产、整合优质资源、完善投融资体制来确保国有资产保值增值,推动省、市交通事业的发展。

以下文章摘自智合咨询PPP:

争议:非收费的公路或城市道路PPP项目可否签订特许经营协议

争议的背后,源于《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院令第613号)第九条的规定:“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外,有下列情形之一的,可以不进行招标:……;(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供;……”对于此条规定,政府方希望将非收费的公路或城市道路PPP项目的投资人和建设施工单位一并招标,能快速推进工程项目的进展;社会资本方希望通过作为非收费的公路或城市道路PPP项目的投资人,不再进行施工招标即可直接承接该PPP项目的施工,能顺利承接工程项目。政府方或社会资本方,在此问题上倒是有共通的地方。但不共通的地方,在于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第(三)项规定的是“特许经营项目”而非“政府和社会资本合作(PPP)项目”,要知道,“特许经营项目”是否等于“PPP项目”,大家在网络、书刊、杂志等搜索一下,就知道吵得不可开交。

另外,根据《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)附件2:政府和社会资本合作项目通用合同指南的规定,非收费的公路或城市道路PPP项目需要签订《政府和社会资本合作项目合同》。同时,根据《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)所附附件:PPP项目合同指南(试行)的规定,非收费的公路或城市道路PPP项目也需要签订《PPP项目合同》。但该两分合同均非《特许经营协议》。

对于哪些项目该签订特许经营协议(商业特许经营除外,不在本文条例范围之内),一是根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委等6部委令第25号)的相关规定,二是根据《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)的相关规定。在该两部国务院部委规章中,均明确规定了特许经营协议应当包含的内容。而此等内容与国家发展改革委的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》和财政部的《PPP项目合同指南(试行)》均有着重大的区别。

因此,争议由此而起:非收费的公路或城市道路PPP项目,是否需要签订特许经营协议,以便明确非收费的公路或城市道路PPP项目也属于特许经营项目,以便可以根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第(三)项的规定,对具有相应设计、施工资质、能力和经验的社会资本不再另行招标设计、施工单位,而直接由作为社会资本的设计、施工单位直接与项目公司(SPV)签订设计合同、施工合同

对此的看法,有两种不同意见,笔者持第二种意见。

意见之一:非收费的公路或城市道路PPP项目不可以签订特许经营协议

认为不可以签订特许经营协议的理由,具体如下:

一是认为非收费的公路或城市道路PPP项目,属于非经营性的PPP项目,既然都不具备经营性,何谈签订特许经营协议。

政策依据为《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号):“三、合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式。……(二)操作模式选择。

1、经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(bot)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

2、准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。

3、非经营性项目。对于缺乏‘使用者付费’基础、主要依靠‘政府付费’回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。”

二是国家出台政策鼓励在收费公路领域推广PPP模式,并未在非收费的公路或城市道路领域推广PPP模式。

政策依据为财政部、交通运输部于2015年4月20日联合下发的《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建〔2015〕111号),明文规定“鼓励社会资本通过政府和社会资本合作(PPP)模式,参与收费公路投资、建设、运营和维护,与政府共同参与项目全周期管理,发挥政府和社会资本各自优势,提高收费公路服务供给的质量和效率。”

三是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《市政公用事业特许经营管理办法》均未明文规定非收费的公路或城市道路项目可以采用特许经营的方式实施。

四是PPP项目合同与特许经营协议,只能二选一,而不能同时在一个PPP项目中签订。

意见之二:非收费的公路或城市道路PPP项目可以签订特许经营协议

一是向过路者“收费”并不等同于对道路实施“经营”,不向过路者“收费”也不等同于就不需要对道路实施“经营”。

我们不能简单的以非收费的公路或城市道路PPP项目没有设卡收费,就否定了非收费的公路或城市道路PPP项目的经营性,否则就太武断了。

二是《中华人民共和国公路法》第二条规定:“在中华人民共和国境内从事公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理,适用本法。

本法所称公路,包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。”以及第四条第二款规定:“国家鼓励、引导国内外经济组织依法投资建设、经营公路。”均没有区分是否属于收费公路,二是平等对待。另外,《公路安全保护条例》第四十四条第一款还专门规定了公路经营企业,具体为:“公路管理机构、公路经营企业应当加强公路养护,保证公路经常处于良好技术状态。”同时,我国还有《公路经营企业会计制度》。因此,公路的经营性质,并不因其是否属于收费的公路而有所区别。城市道路也同理,具体可参看《城市道路管理条例》第三条、第十九条等的规定。

三是收费的公路或城市道路,相对于非收费的公路或城市道路来说,对社会资本的吸引力更大,此种情形,在公路或城市道路所在地的地方财政承受能力较低的地方,更为明显。

因此,国家大力推行收费公路领域推广PPP模式,并不意味着在非收费的公路或城市道路中禁止采用PPP模式。

四是虽然《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《市政公用事业特许经营管理办法》均未明文规定非收费的公路或城市道路项目,但均在其第二条明文规定了“交通”二字,非收费的公路或城市道路,无疑属于“交通”的范畴。

五是PPP项目合同与特许经营协议,并非只能二选一,而是可以同时在一个PPP项目中予以签订。

毕竟,国家发展改革委的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》和财政部的《PPP项目合同指南(试行)》与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《市政公用事业特许经营管理办法》中规定的《特许经营协议》,有着重大的区别(限于本文篇幅及本文主旨,本文不在此予以论述)。另外,此种区别,从争议解决上来说,国家发展改革委的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》和财政部的《PPP项目合同指南(试行)》适用的是民商事争议解决途径,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《市政公用事业特许经营管理办法》中规定的《特许经营协议》适用的是行政争议解决途径,因为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔2015〕9号)第十一条已经明确规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:(一)政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;(三)其他行政协议。”因此,在一个PPP项目中,是可以同时签订PPP项目合同和特许经营协议的。

结语:争议的彻底解决还须法律规定的统一

对于非收费的公路或城市道路PPP项目可否签订特许经营协议的争议,归根为“特许经营项目”与“PPP项目”的各方各表、意见不一,在立法层面上,财政部向社会发布的是《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》,国家发展改革委牵头调研、起草的是《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》。

另外,已经开始实施的《中华人民共和国招标投标法实施条例》是由国家发展改革委起草,财政部起草的是《中华人民共和国政府采购法实施条例》(也同样已经开始实施),但是,在《中华人民共和国政府采购法实施条例》中,并未规定“已通过招标方式选定的政府和社会资本合作(PPP)项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”的可以不进行招标。因此,对于非收费的公路或城市道路PPP项目签订特许经营协议事宜(甚至在其他的非收费的PPP项目中,比如非收费的公园PPP项目等),建议在政府和社会资本合作(PPP)项目的立法层面,予以法律上的统一。