徐州市政府关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式的实施意见

  • 来源: | 2018年05月14日 11:07
摘要:

(三)加强项目监管。对PPP项目合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效进行全过程管理,建立履约管理、行政监管和社会监督三位一体的监管架构,优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效目标实现程度和质量控制等义务的基础上,充分保证政府方合理的监督权和介入权,加强对社会资本的履约管理 (四)做好宣传引导。加强舆论宣传引导,增强政府、社会和市场主体共识,营造推广PPP模式的良好氛围;健全信息公开制度,及时发布项目规划、采购需求以及行业政策、市场需求等信息,增强政策透明度;积极组织PPP业务培训指导和政策解读,提升公众参与度,畅通公众获取和反馈有关信息的渠道,保障公众的知情权、建议权和监督权。

徐政发〔2015〕19号

各县(市)、区人民政府,徐州经济技术开发区、新城区管委会,市各委、办、局(公司),市各直属单位:

为深化投融资体制改革和预算管理制度改革,加强地方政府性债务管理,促进政府职能转变,根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《江苏省关于推进政府和社会资本合作(ppp)模式有关问题的通知》(苏财金〔2014〕85号)等文件要求,现就推广运用政府和社会资本合作(Public Private Partnership,简称PPP)模式,鼓励和吸引社会资本参与基础设施建设和运营,提出如下实施意见。

一、总体要求

ppp模式是指政府和社会资本为建设基础设施及提供公共服务而建立的长期合作关系和制度安排。推广运用PPP模式,有利于创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道;有利于发展混合所有制经济,增强经济增长内生动力;有利于加快政府职能转变,提高社会治理能力。

(一)指导思想

全面贯彻党的十八届三中全会关于允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营精神,发挥市场在资源配置中的决定性作用,加快政府职能转变,打破行业垄断和市场壁垒,盘活存量、用好增量,推进政府与社会资本特别是民间资本的合作,推进基础设施建设,提高公共产品服务质量与效率。

(二)基本原则

1.改革创新、试点先行。根据市场化改革方向,选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的PPP项目先行先试、循序渐进,激活社会投资活力;积极探索项目+物业,非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包合作等综合开发模式。

2.风险分担、互利共赢。建立健全激励与约束相结合的风险分担和利益补偿机制,加强项目成本监测,动态调整收费定价和政府补贴,确保社会资本回报合理、项目可持续经营;合理分配项目风险,项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担,政策、法律和最低需求风险等由政府承担,自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。

3.诚信合作、公开透明。树立符合市场经济要求的契约精神,在项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面完善制度设计,严格执行项目合同,确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确。

4.积极稳妥、有序推进。探索运用规范的PPP模式,不断完善制度体系,规范项目操作流程,制定可行措施,有序推进政府和社会资本合作。

二、PPP项目的实施范围

全市范围内交通、能源、市政、环境污染治理与运营、水利、信息、环保、保障性安居工程、文化体育设施、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态建设领域以及新型城镇化试点等新建项目,在进行PPP运营合理性评估论证的前提下,优先选择PPP模式运作。

试点起步阶段以轨道交通、城市供水、污水和垃圾处理、景观绿化、保障房安居工程、水环境治理、公共建筑节能、城市基础设施、节能环保、医疗和养老服务设施为重点,优先选择收费定价机制透明、投资规模相对较大、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定、有稳定现金流的项目,并对潜在PPP项目进行筛选、排序,确定备选项目。

已建成项目,也可植入PPP模式,引入社会资本并组建项目公司,通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营,盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目,要大力推广PPP模式,鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,减轻政府公共财政举债压力,腾出更多资金用于重点民生项目建设。

三、PPP项目的模式选择

(一)经营性项目。对具有明确收费基础,且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权等模式推进。

(二)准经营性项目。对经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等模式推进。

(三)非经营性项目。对缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目,可通过政府购买服务、委托运营等市场化模式推进。

四、PPP项目的实施流程

PPP项目实施机构原则上由各相关主管部门实施,也可以是其下属事业单位,国有公司可根据合作项目的行业性质和特点作为PPP项目实施机构。

(一)项目征集遴选。财政部门负责向各相关职能部门和社会征集遴选潜在的政府和社会资本合作项目。政府发起的PPP项目由政府主管部门以初步实施方案的方式向财政部门申报,社会发起的PPP项目由社会资本以项目建议书的方式向财政部门推荐。项目发起人应向财政部门提交可行性研究报告、项目产出说明、存量公共资产的历史资料和初步实施方案等相关资料,明确PPP项目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计。财政部门牵头对征集的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核,并根据审核结果建立PPP项目储备库。

(二)项目评估论证。财政部门会同行业主管部门对入库项目进行评估,对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行定性、定量综合分析。除传统的项目评估论证外,要积极借鉴物有所值(Value for Money)评价理念和方法,对拟实施PPP项目进行筛选,确保在增加供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、降低项目成本、促进创新和竞争等方面比传统政府采购模式更具优势。对政府付费或提供补贴的PPP项目,应根据项目全生命周期内的财政支出,从本级财力状况、收支结构、债务水平等方面进行财政可承受力评估。

(三)制定实施方案。项目评价和财政承受能力论证通过后,项目实施单位将PPP项目实施方案报财政部门,财政部门组织发改、建设、规划、国土、环保、物价等部门进行联合评审后报同级政府批准。实施方案主要包括项目名称及基本情况、实施单位、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。

(四)合作伙伴选择。项目实施单位要按照《中华人民共和国政府采购法》、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)等要求,综合评估合作伙伴专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判和竞争性磋商等多种方式,公开、公平、规范地采购PPP项目,不得以行政手段或非公开方式确定合作伙伴。

(五)合作合同制定。项目实施单位与PPP项目其他参与方在平等协商、依法依规的基础上,根据实施方案要求签订合作合同,确定各方权利和义务,合理分配项目风险。合同内容应包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定的其他事项。涉及的合同范本由专业机构出具意见后,各级财政及相关职能部门、项目实施单位要对合同范本进一步协商、修改完善,确保合同内容全面、规范、有效。

(六)项目组织实施。项目实施单位会同相关职能部门按照合同约定,督促各方按时足额出资设立项目公司,保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务;依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务,定期对设施进行检修和保养,保证设施正常运行;依约向项目公司支付费用,执行相关奖励条款或惩处措施。对设置超额收益分享机制的,项目公司应向政府支付超额收益;对需要进行合同调整的,应根据项目运营情况、公众满意度等,适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等,确保回报合理、项目可持续运营。

(七)合作绩效评价。财政部门会同相关职能部门建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价,并将绩效评价结果依法公开,接受社会监督。对绩效评价优于约定标准的项目,项目实施单位应执行合同约定的奖励条款,可将其作为项目期满合同能否展期的依据;对绩效评价未达到约定标准的项目,项目实施单位应执行合同约定的惩处条款或救济措施。定期对合作项目实行中期评估,推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制,重点评估项目运行风险及合同的合规性、适应性和合理性,制定和实施应对措施。

(八)合作项目移交。项目合作期满后,财政部门会同项目主管部门、实施单位组建项目移交工作组,依据合同约定进行项目移交,做好移交资产评估、性能测试及资金补偿,办理法律过户和管理权移交手续。

五、PPP项目的回报机制

PPP模式下,社会资本通过使用者付费和必要的政府补贴获得合理投资回报。社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期适当上浮,项目合作周期原则上为10-30年。政府设立PPP项目专项资金,用于PPP项目前期开发费用补助、合同约定的政府付费或补贴、项目注资参股等。财政部门将政府财政补贴PPP项目支出纳入本级政府财政预算,并在中长期财政规划中统筹考虑。

(一)建立定价调价机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源、社会可承受原则,加强投资与服务成本时效性监测,建立定期审价制度,健全公共产品或服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制,防止项目法人随意提价损害公共利益。

(二)实行损益分担机制。对通过价格调整收入能覆盖成本和合理收益的项目,超出社会资本合理收益的部分,政府与社会资本应合理分享;对亏损部分,由政府和社会资本按照事先的协议合理分摊。

(三)完善政府补贴制度。建立动态补贴机制,对价格合理调整后仍不能覆盖成本和合理收益,或没有收入但社会效益较好的项目,给予政府补贴。财政部门根据项目运营绩效评价结果,综合考虑服务价格、建造成本、运营费用、融资成本、社会资本合理收益率等因素,提出补贴意见报同级政府批准。补贴方式可以是货币补贴,也可以是上盖物业开发、广告经营等资产、资源。

六、PPP项目的退出机制

(一)退出条件。当发生合同一方严重违约、社会资本主体破产清算或出现类似情况、合同约定需中止或政府接管以及因不可抗力因素导致合同无法履行等情况时,经协商或整改后合同仍无法履行的,项目可以提前终止退出。

(二)退出流程。发生合作项目退出情况时,项目主管部门、项目实施单位要制定退出方案,经财政部门审核后,报同级政府批准。项目主管部门要做好临时接管工作,保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任,包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目主管部门、财政部门要依托各类产权和股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

七、保障机制

(一)强化组织领导。市政府成立PPP模式推进运用工作领导小组,统一协调部署全市PPP模式推广运用工作。领导小组下设办公室,办公室设在市财政局,具体负责政策制订、业务指导、运营补贴、信息管理、宣传培训等职责,并会同有关部门加强对项目运营的监督指导。市发改、经信、教育、民政、人社、国土、建设、交通、水利、卫计、环保、审计、统计、人行、银监、金融办等行业主管或监管部门要做好本行业合作项目的组织协调工作,依职参与项目过程管理,依法履行监管职责。各地要建立相应工作协调机制,强化组织保障,明确工作目标和责任分工,细化工作举措,稳步推进PPP项目的组织实施。

(二)优化发展环境。加强全社会信用体系建设,完善投资者保护政策,及时兑现各类承诺和合同约定,维护社会资本投资人的合法权益;按照行政审批制度改革要求,及时向社会公布审批事项、审批程序、申报条件、办事方法、办结时限、服务承诺等,实现行政审批标准化;加强行业监管,设定技术规范,明确行业标准、服务质量和监管细则,保障社会资本稳定运营。

(三)加强项目监管。对PPP项目合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效进行全过程管理,建立履约管理、行政监管和社会监督三位一体的监管架构,优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效目标实现程度和质量控制等义务的基础上,充分保证政府方合理的监督权和介入权,加强对社会资本的履约管理。

(四)做好宣传引导。加强舆论宣传引导,增强政府、社会和市场主体共识,营造推广PPP模式的良好氛围;健全信息公开制度,及时发布项目规划、采购需求以及行业政策、市场需求等信息,增强政策透明度;积极组织PPP业务培训指导和政策解读,提升公众参与度,畅通公众获取和反馈有关信息的渠道,保障公众的知情权、建议权和监督权。


徐州市人民政府

2015年3月17日