亚洲部分国家PPP机构框架

  • 来源: | 2018年06月11日 10:43
摘要:

合理的机构框架设计是保证PPP获得良好发展的重要基础。通过考察亚洲部分国家在PPP机构框架设置方面的有关经验,亚行认为,在PPP项目中政府应明确采购部门、PPP执行机构、中央预算部门、最高审计机构及行业监管部门各自的职责,并确保采购流程严密、责任清晰。上述机构的职责包括:执行完整的采购流程,实施具体PPP项目,做好财政和预算工作、PPP项目审计、法规监管与执行等,以确保项目的资金价值。政府可设立若干机构履行上述职能,但需确保各机构相互独立且职责明确,避免分工不清。一、采购部门在各项机构职责中,负责采购的政府部门对PPP合同和操作承担最终责任,并应在不同阶段接受其他部门的审批和监管。该部门负责合同的编制、谈判和管理以及合同执行情况的监管与评估,是确保项目资金价值的关键。二、执行部门由于PPP的复杂性,应考虑设立专门的PPP执行机构,确保资金价值得以实现。PPP执行机构有助于弥补公共部门专业技术缺乏、协调不畅、交易成本高等不足,此类机构应满足如下几点要求:一是应推动主管部门以有效的方式建立、管理和评估PPP项目。

合理的机构框架设计是保证ppp获得良好发展的重要基础。通过考察亚洲部分国家在PPP机构框架设置方面的有关经验,亚行认为,在PPP项目中政府应明确采购部门、PPP执行机构、中央预算部门、最高审计机构及行业监管部门各自的职责,并确保采购流程严密、责任清晰。上述机构的职责包括:执行完整的采购流程,实施具体PPP项目,做好财政和预算工作、PPP项目审计、法规监管与执行等,以确保项目的资金价值。政府可设立若干机构履行上述职能,但需确保各机构相互独立且职责明确,避免分工不清。

一、采购部门

在各项机构职责中,负责采购的政府部门对PPP合同和操作承担最终责任,并应在不同阶段接受其他部门的审批和监管。该部门负责合同的编制、谈判和管理以及合同执行情况的监管与评估,是确保项目资金价值的关键。

二、执行部门

由于PPP的复杂性,应考虑设立专门的PPP执行机构,确保资金价值得以实现。PPP执行机构有助于弥补公共部门专业技术缺乏、协调不畅、交易成本高等不足,此类机构应满足如下几点要求:

一是应推动主管部门以有效的方式建立、管理和评估PPP项目。这要求PPP机构在金融、法律、经济和项目管理方面具备相应能力,能够对照传统公共投资方式评估具体的PPP项目。二是应保证始终全力支持相关政府部门工作,确保在采购和实施阶段实现资金价值。三是保证始终遵守规定的程序。四是职能清晰,不涉及利益冲突。五是有关政府部门应采纳PPP执行机构的合理意见,但必须承担最终责任。需要注意的是,PPP执行机构在帮助政府部门准备和谈判PPP合同时,不应代替中央预算部门做出是否应继续推进PPP的决定。各国在设立PPP执行机构时应充分考虑本国需求和现行机构设置的欠缺。

三、预算部门

中央预算部门应在PPP项目的规划、可行性研究、设计和招标准备、投标和签订合同、建设和运营等关键阶段实施全过程监督,并从资金价值、经济可承受性、程序步骤等方面进行严格审核。虽然中央预算部门不需深入掌握PPP项目技术设计的专业知识,但需具备评估PPP项目文件的能力。此外,中央预算部门还应确保项目的资本投资与政府宏观经济目标一致。

四、审计部门

最高审计机构应在审核PPP项目是否具备有效的风险管理能力方面发挥重要作用。最高审计机构向立法机关提交的报告可让公众了解项目涉及的公共服务内容,并传播成功的PPP经验。最高审计机构应具有足够的能力,在绩效、财务和合规等方面对PPP项目进行事前和事后的评估与审计,判断项目最终是否实现了资金价值,对PPP监管框架、采购流程提出改进意见,并总结相关经验教训。

五、监管部门

加强监管对于培育ppp市场、提高项目服务质量和营利能力等具有重要意义。健全的监管政策应确保监管部门具有足够的独立性,与监管对象无利益冲突,可根据恰当和明确的职责划分开展工作,并获得足够的资源和设备,从而保障决策过程透明,监管职能得以有效发挥。对于具有自然垄断特征的基础设施建设PPP项目,监管部门完善的职能定位、结构设计和组织架构是公共部门实现资金价值、保护用户和消费者的重要保障。监管部门应向工作人员、监管对象和社区组织等相关人员公示职责,事前对项目设计提供意见,事后评估项目是否达到相关服务标准。