污水处理PPP模式的运用

  • 来源: | 2018年06月11日 10:44
摘要:

PPP咨询服务涉及政策、法律、财务、工程、专业技术等领域的经验、政府采购的操作、资本结构的熟悉,单纯通过一家中介机构“大包大揽”、提供全部服务是效率极低的模式。中国投资咨询应作为PPP咨询服务的牵头公司,寻找知名律所、采购平台、融资机构、设计院等高质量合作伙伴,以最小投入为客户提供最全面、优质服务,实现高投入产出比。同时,各类机构能够发挥集成效应和专业服务优势,以实现强强联手与合作共赢,从而为政府方提供更加科学合理的PPP咨询服务。

城镇污水处理及再生利用设施是城镇发展不可或缺的基础设施,是经济发展、居民安全健康生活的重要保障。“十二五”以来,各地和有关部门认真贯彻落实国务院办公厅印发的《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》,大力加强城镇污水处理设施建设力度,全国污水处理水平明显提高。截至2015年,全国城镇污水处理能力已达到 2.17 亿立方米/日,城市污水处理率达到92%县城污水处理率达到85%,全国城镇污水处理设施建设基本完成“十二五”规划目标。但同时也应看到,污水处理设施建设仍然存在着区域分布不均衡、配套管网建设滞后、建制镇设施明显不足、老旧管网渗漏严重、设施提标改造需求迫切、部分污泥处置存在二次污染隐患、再生水利用率不高、重建设轻管理等突出问题,城镇污水处理的成效与群众对水环境改善的期待还存在差距。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段,是转变经济发展方式取得实质性进展的重要时期。为此,“十三五”期间应进一步统筹规划,合理布局,加大投入,实现城镇污水处理设施建设由“规模增长”向“提质增效”转变,由“重水轻泥”向“泥水并重”转变,由“污水处理”向“再生利用”转变,全面提升我国城镇污水处理设施的保障能力和服务水平,使群众切实感受到水环境质量改善的成效。

2016年12月31日,住建部、发改委印发《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》,指出积极引导并鼓励社会资本参与污水处理设施的建设和运营,国家将根据规划任务和建设重点,继续对设施建设予以适当支持,并逐步向“老、少、边、穷”地区倾斜。对暂未引入市场机制运作的城镇污水处理及再生水利用设施,要进行政策扶持、投资引导和适度补贴,保障设施的建设和运营。完善城镇污水处理及再生利用设施建设投融资体制。积极鼓励跨地区、跨部门的合作,建立全国统一的市场,培育和发展专业化、规模化的污水处理企业,健全以特许经营为核心的市场准入制度,提高产业集中度。推进政府和社会资本合作(PPP)模式在城镇污水处理领域的应用,鼓励按照“厂网一体”模式运作,提升污水处理服务效能,避免“厂网不配套” 、 “泥水不配套”等问题。

政策法规

(一)政策

1、2015年4月2日,国务院印发《水污染防治行动计划》,指出要鼓励发展包括系统设计、设备成套、工程施工、调试运行、维护管理的环保服务总承包模式、政府和社会资本合作模式等。以污水、垃圾处理和工业园区为重点,推行环境污染第三方治理。(发展改革委、财政部牵头,科技部、工业和信息化部、环境保护部、住房城乡建设部等参与);引导社会资本投入。积极推动设立融资担保基金,推进环保设备融资租赁业务发展。推广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保。采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式,鼓励社会资本加大水环境保护投入。(人民银行、发展改革委、财政部牵头,环境保护部、住房城乡建设部、银监会、证监会、保监会等参与)

2、2016年10月11日,财政部印发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》,指出在中央财政给予支持的公共服务领域,可根据行业特点和成熟度,探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,ppp模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证,鼓励尝试运用PPP模式,注重项目运营,提高公共服务质量。

3、2016年10月20日,住建部、发改委、财政部、国土资源部和央行发布《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》,从拓宽投资渠道、优化投资环境、完善支持政策等方面进一步为民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业提供切实的鼓励、引导和便利,以期多方位、多环节、多平台全力破除民间资本进入的各种隐性壁垒,形成政策合力,充分调动民间资本积极性,努力创造民间资本进入的公平、公开、公正的竞争环境,促进市政公用事业健康发展。

4、2017年2月6日,国务院办公厅印发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》,明确各级政府事权和投入责任,构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、县级负责的农村基础设施投入体系。对农村道路等没有收益的基础设施,建设投入以政府为主,鼓励社会资本和农民参与。对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施,建设投入以政府和社会资本为主,积极引导农民投入。对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施,建设投入以企业为主,政府对贫困地区和重点区域给予补助。(国家发展改革委、财政部牵头负责)支持各地通过政府和社会资本合作模式,引导社会资本投向农村基础设施领域。鼓励按照“公益性项目、市场化运作”理念,大力推进政府购买服务,创新农村基础设施建设和运营模式。支持地方政府将农村基础设施项目整体打包,提高收益能力,并建立运营补偿机制,保障社会资本获得合理投资回报。对农村基础设施项目在用电、用地等方面优先保障。(国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家能源局等负责)

(二)法规

为贯彻《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,促进城镇污水处理厂的建设和管理,加强城镇污水处理厂污染物的排放控制和污水资源化利用,保障人体健康,维护良好的生态环境,结合我国《城市污水处理及污染防治技术政策》,制定本标准。本标准分年限规定了城镇污水处理厂出水、废气和污泥中污染物的控制项目和标准值。本标准自实施之日起,城镇污水处理厂水污染物、大气污染物的排放和污泥的控制一律执行本标准。排入城镇污水处理厂的工业废水和医院污水,应达到《污水综合排放标准》(GB8978-2002)、相关行业的国家排放标准、地方排放标准的相应规定限值及地方总量控制的要求。居民小区和工业企业内独立的生活污水处理设施污染物的排放管理,也按本标准执行。

广东省汕头市6座污水厂PPP案例全解析

汕头市6座污水厂PPP项目是广东省第一例污水处理设施PPP项目,由广东省住房城乡建设厅牵头组织实施PPP模式、中国投资咨询有限责任公司(以下简称中国投资咨询公司)担任PPP咨询顾问。项目内容主要包括汕头市潮阳区、潮南区等6座乡镇污水处理厂及配套管网的建设和运营。项目自2014年12月开始筹划,省、市、区三级政府紧密协作,借助中国投资咨询公司的专业服务,进行诸多创新尝试,助推汕头市引入了国内顶尖水务环保企业投资,将减轻政府当期财政压力、提高运营效率,为广东省乃至全国范围内采用PPP模式推进环保基础建设积累了宝贵经验。

广东省经过长期的工业发展后,环境污染严重,环境类基础设施如污水污泥处理、垃圾处理设施建设运营相对滞后。据该省住建厅初步统计,广东省粤东西北1023个乡镇中,有886个乡镇尚无污水处理设施,涉及项目总投资超过1000亿,全省范围内亟需通过PPP模式借力社会资本,来快速解决环保类基础设施的建设问题。广东省住房与城乡建设厅希望利用PPP模式,在全省范围内推进一批环保类基础设施的建设,其中又以污水处理设施建设项目为主。由于PPP项目经验不足,广东省住建厅迫切希望打造一个成功案例,作为在全省范围内推广PPP模式的样本。为此,由广东省住建厅牵头、汕头市政府及项目相关区政府等具体组织实施的“汕头市6座污水厂PPP项目”(后简称“本项目”)应运而生,并邀请中国投资咨询公司项目的PPP咨询顾问。项目于2014年底正式开始筹备工作,是广东省首个环保产业PPP试点项目,将为广东省制定相关规范性政策提供经验。

一、编制项目实施方案

2014年12月,经广东省住房城乡建设厅的介绍,中国投资咨询公司的项目团队(以下简称“项目团队”)首次接触汕头市政府方代表,与汕头市环保局、市污水处理管理中心就汕头项目的基本信息进行沟通。之后,在汕头市环保局的组织和协调下,项目团队与汕头市环保局、潮南区及潮阳区政府在市环保局进行了关于本项目信息和需求的讨论会议,并正式展开了项目实施方案编制工作。并在汕头市环保局、市污水处理管理中心的组织下,与潮南区及潮阳区政府的各相关部门召开了10多次沟通、讨论会,针对项目实施方案进行逐条研究、确认。

二、协助编制财政承受能力与物有所值报告

在汕头项目前期准备阶段,财政部尚未颁布详细的物有所值与财政承受能力的操作指引。项目团队结合多年项目实践经验,根据对于财政部相关政策文件的理解,率先尝试帮助汕头市、区政府探索两项评估方案的编制工作。

2015年1月,项目团队协助潮南及潮阳区财政局完成本项目物有所值及财政承受能力评估工作。2月中旬,两区财政局分别完成了本项目的物有所值和财政承受能力的评估工作,并将相应的物有所值及财政承受能力评估报告上报至两区政府审批。经两区政府审批通过的物有所值和财政承受能力评估报告成为本项目发布资格预审公告前的重要文件基础。

三、编制招标文件与项目合同

项目招标文件与项目合同是PPP模式的重中之重,是整个项目顺利运行的法律保障。完善的招标文件及项目合同能够清晰地规定政府与社会资本双方的权利与义务,减少未来出现“扯皮”现象的可能。

2015年2月中旬,在汕头项目实施方案通过省住建厅审批后,项目团队与广东省政府采购中心在实施方案的基础上,分别开始编制项目招标文件及合同文本。招标文件与合同文本的初稿编制完成后,在汕头市环保局、市污水处理管理中心的组织下,经与潮阳和潮南区政府展开多轮讨论,对其中的条款进行了逐一审查。2015年3月底项目团队编制完成本项目招标文件与4份合同定稿,并通过广东省政府采购中心的审核。

四、政府公开招标采购社会资本

由于前期工作到位,项目方案设计科学、可行,采购流程科学规范,2015年2月17日,本项目资格预审公告一经公布就吸引了包括柏林水务中国控股有限公司及中铁四局集团有限公司(联合体)、北京碧水源科技股份有限公司、北京城市排水集团有限责任公司及博天环境集团股份有限公司(联合体)、北京桑德环境工程有限公司及桑德国际有限公司(联合体)、北京首创股份有限公司、北控水务(中国)投资有限公司、广东省广业资产经营有限公司、深圳市水务(集团)有限公司、中节能水务发展有限公司及中环保水务投资有限公司(联合体)、中山公用事业集团股份有限公司等11家国内知名水务环保企业的参与,市场竞争充分,实施效果显著。

在2015年6月,本项目经过多轮政府采购流程后,最终正式确定北京碧水源科技股份有限公司中标项目第一包(潮南区3座污水厂),中标价为年付费总额5489.61万元;北京桑德环境工程有限公司和桑德国际有限公司(联合体)中标项目第二包(潮阳区3座污水处理厂),中标价为年付费总额5788.38万元。两家企业的中标报价较政府最高限价均大比例下浮,各项目报价平均下浮约33.4%,远超政府方预期和业内平均水平。

汕头PPP项目成功签约,成效显著,意义重大。对于政府方来说,缓解了财政压力,为欠发达地区推进污水垃圾等市政基础设施建设探索了一条新路子。通过采用合理的PPP模式,将总投资约15.6亿元的财政压力分摊到30年的项目建设运营维护期分年度支付,不但降低了政府负债,减轻了当期财政支出压力,而且平滑了年度间财政支出波动。同时,提高了当地污水处理设施建设和管理水平。此次中标企业都是污水处理技术水平高、综合实力强、管理经验丰富的民营上市公司,对项目建设质量、运营绩效、回报机制、调价机制等提出了一系列规范化要求,有利于加快政府职能转变,充分发挥市场主体的技术和管理优势,实现政府和市场优势互补和双赢。

PPP项目的运作流程主要包括方案设计、项目采购、协议谈判3大部分,各个部分环环相扣,每个环节的设计与实操都会影响项目最终的成果。作为PPP咨询机构,中国投资咨询的项目团队需要在深入了解项目特点的基础上,设计匹配性较强的运作模式,并把握项目的采购全流程,以此确保项目最终的成果落地,为政府与社会资本创造一个“公平、共赢”的交易结果。

一、项目难点分析

PPP咨询的主要工作之一是设计项目运作模式、交易结构和交易流程。针对不同的项目,要结合项目实际特点进行分析研判,抓住项目核心问题并相应予以解决,才能实现咨询结果最优化。本项目包括汕头市潮阳区、潮南区等6座乡镇污水处理厂及配套管网的建设,合计污水处理总规模26万吨/日,一期总规模13万吨/日,总投资15.6亿元。规模较大、项目分散,属于典型的乡镇污水处理厂项目。

相对于较为成熟的城市污水处理厂,乡镇污水处理厂项目普遍存在着建设、运营难的现象,以下四方面问题尤其突出:

第一,乡镇政府财政资金有限,难以支撑污水处理厂项目的建设、运营。乡镇地区政府自身经济实力薄弱,污水处理费征收难度大,仅靠财政收入难以负担污水处理厂的建设、运营成本。“新增项目没钱建、存量项目用不起”成为各地乡镇污水处理厂项目的常态。

第二,乡镇污水厂项目规模效应差,投资吸引力弱。乡镇污水处理厂处理规模较小,进水水质复杂,配套管网工程量大,所以项目总投资较大、运行成本高、规模效应差,难以吸引社会资本。

第三,配套管网建设滞后,影响厂区运营。由于配套管网投资额相对较大、缺少运营收入,传统PPP项目较少纳入管网建设,导致管网工程建设资金较难筹集,管网建设严重滞后,大量乡镇污水处理厂由于无配套管网而常年“晒太阳”。

第四,乡镇政府缺乏配套支持,难以科学管理。污水处理设施“三分建设、七分管理”,管理驱动才能保证治理成效。乡镇政府往往缺乏与污水处理相关的专业机构、管理人才或技术人员,无法进行有效科学管理,污水治理成效堪忧。

二、项目实施方案设计

为切实解决乡镇污水处理项目难题,中国投资咨询项目团队与广东省住建厅、汕头市环保局、潮阳区及潮南区政府相关部门进行了多轮沟通,结合乡镇污水厂项目的具体特点,有针对性地设计“厂网一体、同步运作、多项目捆绑”的创新PPP模式(详见图1):即本项目特许经营期30年,在项目特许经营期内,由社会资本负责完成项目设施(包括厂区及管网)的设计、投资、建设、运营和维护,提供污水处理和管网运营服务,并向政府收取污水处理费和管网运营维护费。政府方负责监督、管理社会资本提供的服务,依照项目协议约定向其支付污水处理费和管网运营维护费。

本方案针对性地设计了以下三方面的创新,来解决乡镇污水处理厂项目建设、运营难题:

第一,PPP模式运作配套管网项目。污水管网是典型的非经营性基础设施项目,如何灵活运用PPP模式解决非污水管网的建设和运营难题,是实施方案的核心。本项目采用DBFOT(设计-建设-融资-运营-移交)模式,在项目特许经营期内,由社会资本负责厂区及配套管网的优化设计、投资、建设及运营维护,政府方基于运营绩效向其支付污水管网运营维护费,合作期满后,社会资本将管网设施无偿移交给政府。此模式通过政府直接购买服务的方式解决了配套管网建设运营难题,为乡镇污水厂配套管网建设提供了一种新思路。

第二,厂网一体同步运作。2015年2月,财政部、住房城乡建设部联合印发《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号),指出“城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营”。为落实“厂网一体”的政策精神,并解决乡镇污水厂管网建设落后导致整个项目难以运营的问题,本项目采用“厂网一体、同步运作、单独核算”的机制。一方面,采用DBFOT模式赋予社会资本工作灵活性,统筹安排资金与工程规划,真正做到配套管网与污水处理厂同步设计、同步建设、同步投运;另一方面,鉴于污水厂处理厂区与管网的工程性质、技术要求、运营维护模式、付费及调价机制等均存在较大差异。因此,将厂区与配套管网项目分开运作、单独核算,并将本项目中6个污水处理厂分开核算,便于政府方进行差异化、针对性管理。

第三,多项目捆绑招标,发挥规模效应。单个乡镇污水处理厂投资规模较小、建设较为复杂,对于水务企业投资吸引力较差。为增强项目的吸引力,发挥规模效应,引入资金实力雄厚,运营管理经验丰富的社会资本,保障项目建设质量,降低运营成本,本项目将汕头市内6座乡镇污水处理厂及配套管网捆绑招标,总体规模达到13万吨/日,总投资达15.6亿,充分发挥了规模效应,提高了项目对社会资本的吸引力。

三、项目采购环节规划

PPP项目的采购流程是确保项目能够成功落地的关键,是项目核心的交易环节,必须依法按规、合理公平地完成项目采购环节,才能实现“双赢”的效果。本项目的采购环节主要存在以下三方面的问题:

首先,传统工程类或服务类政府采购,项目内容单一、流程制式化、条件规定落后,对招标平台与机构的要求较低。与传统采购相比,PPP项目采购需求、采购合同、项目评审等都更为复杂,竞争方式、合同管理等也存在一定的特殊性,同时,PPP项目往往采购金额较大,交易风险和采购成本更高,所以必须选择更具实力的专业采购平台,加强PPP项目采购流程的管理。

其次,本项目涉及省、市、区、镇四级政府,6座污水处理厂又分布在汕头市内6个不同乡镇,采购过程中会因为各主体意见不一致而产生大量沟通成本,甚至导致项目无法推进。规划采购流程时需提前考虑并相应解决这一矛盾。

再次,本项目投资规模大、涉及地域广、建设困难多,且为省级试点项目,需要寻找在水务环保行业具有一定规模的龙头企业,而不是简单地通过最低价中标选择成本最低的投资人。

为了解决上述问题,高标准、严要求、科学规范地实施项目采购,中国投资咨询项目团队针对性地在采购环节中进行了以下三方面操作:

第一,选用省级采购平台,增加项目影响力。传统政府采购项目为方便实施,通常选择本地采购平台。本项目坚持高起点、高标准、严要求运作,选择在省级政府采购平台--广东省政府采购中心进行项目采购,采购全程得到了广东省住房城乡建设厅的监督与指导,公开公平操作,打消社会资本疑虑,增强项目影响力。

第二,实施机构与采购主体相分离,加强协调力度。本项目中创新性地将项目实施机构与采购主体相分离,增强各相关机构的协调力度。项目的实施机构为潮阳、潮南区环保局,而项目的采购主体则是汕头市环保局。由项目采购主体统筹负责采购工作,协调区政府、区主管部门、咨询机构及采购代理机构配合工作。这一架构强化了项目工作的协调力度,提高了沟通效率,同时增加了政府方信用水平,提升社会资本的投资信心。

第三,资格预审设置高门槛,避免“劣币驱逐良币”。本项目资格预审门槛设置高,目标企业定位为水务行业大型战略投资运营商,其必须具有雄厚的投融资能力和丰富的污水处理项目投资、运营经验。这一设计避免了“劣币驱逐良币”,即由于低水平公司恶意报价导致优质投资人无法中标。最终,11家国内顶级的水务公司参与并通过了资格预审,为实现合理、充分竞争奠定了基础。


经验体会及建议

本项目在广东省以示范案例的形式得到广泛宣传,受到了政府、运营商与产业资本的一致认可。在操作本案例的过程中,项目团队有以下几点经验以供分享:

一、对症下药,针对性解决项目问题

PPP模式是一种广义的政企合作、项目开发的模式,并非一种简单、可复制的地方政府融资工具。为了顺利运作不同地域、不同行业、不同规则的项目,必须针对性地分析项目特点、难点,并相应给予解决方案。作为咨询中介公司,要在扎实理论与丰富经验的基础上,因地制宜、对症下药,真正发挥自身价值。

二、发挥规模性效应,提供项目投资吸引力

PPP模式尝试通过引入社会资本的方式来缓解地方政府的财政负担与投资压力,主要适用在财政负担较大的经济欠发达地区,但此类地区的潜在项目往往存在规模小、建设复杂、前期工作不足等各类问题,造成项目吸引力较差,无法吸引优质投资人,从而无法真正实现高质量的投资、建设、运营服务。在这种背景下,将一定数量的小规模项目打包,发挥规模效应,统一引入运营型或投资型社会资本,能够真正解决项目吸引力欠佳的问题。

三、寻找高质量合作伙伴,实现共赢

PPP咨询服务涉及政策、法律、财务、工程、专业技术等领域的经验、政府采购的操作、资本结构的熟悉,单纯通过一家中介机构“大包大揽”、提供全部服务是效率极低的模式。中国投资咨询应作为PPP咨询服务的牵头公司,寻找知名律所、采购平台、融资机构、设计院等高质量合作伙伴,以最小投入为客户提供最全面、优质服务,实现高投入产出比。同时,各类机构能够发挥集成效应和专业服务优势,以实现强强联手与合作共赢,从而为政府方提供更加科学合理的PPP咨询服务。

2015年可谓是PPP模式的元年,各地政府为推进基础设施建设,积极尝试各类PPP模式的项目。在PPP项目迅速发展的同时,必然会伴随着一系列问题。项目团队在本项目咨询的过程中,也发现了政府方在运作PPP项目时存在的几点问题:一是各地政府在推进PPP项目时进度不一,部分政府或对PPP的理解仍较粗浅、或仍处在等待和观望阶段、或对PPP的实际操作缺乏能力和经验。二是项目选择不合理,使用者付费的项目较少,部分项目的收益模式不够明确。对于项目涉及的政府财政补贴,也并未对政府财政承受能力做出客观评价。三是PPP项目在推进过程中仍存在部分政策障碍,如土地权属的问题、存量资产转让的流程与税费问题、当地平台公司能否参与本级政府PPP项目等问题。

在后续的PPP项目实施过程中,建议各地政府要抓紧政策梳理,规范政策解读;加强机制建设,明确管理主体;梳理政策障碍,及时寻求上级相关主管部门支持;做实项目筛选过程,寻找真正适宜采用PPP模式的项目。