浙江省财政厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见 (浙财金〔2016〕13号)

  • 来源: | 2018年09月20日 09:51
摘要:

加快建立PPP项目库。各地要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域推广运用PPP模式,建立PPP项目库。省发改委、省财政厅会同相关部门建立省级PPP项目库,做好项目储备,并向社会公开推介,吸引社会资本积极参与。在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

浙财金〔2016〕13号

各市、县(市、区)人民政府,省政府直属各单位:

为认真贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)和《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》(浙政办发〔2015〕9号)精神,创新公共服务供给机制,提高公共服务供给质量和水平,增强经济增长动力,经省政府同意,现就在公共服务领域推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP)模式,提出以下实施意见。

一、健全组织保障

(一)各地、各部门要充分认识推广ppp模式的重要意义,把思想和行动统一到中央和省委、省政府决策部署上来,精心组织实施,加强协调配合,形成工作合力,切实履行职责,共同抓好落实。

(二)省政府建立PPP工作联席会议制度,由省政府常务副省长担任召集人,财政、发改、人行、国土、建设、交通、环保等部门为成员单位,统筹制定全省PPP工作总体规划,指导和推动各地、各部门开展PPP工作。省财政厅、省发改委、人民银行杭州中心支行等职能部门要加强协调配合,形成工作合力,共同抓好落实。省财政厅、省发改委等相关部门加强政策沟通协调与信息交流,履行PPP工作政策制订、业务指导、信息管理等职责。省发改委、省财政厅等相关部门要加强对社会投资的引导和项目管理,做好PPP项目库建设。人民银行杭州中心支行等金融管理部门要加强对金融机构的监督和指导,引导金融机构按照风险可控、商业可持续原则支持ppp项目融资。教育、科技、民政、人力社保、国土、环保、建设、交通、水利、农业、文化、卫生计生、体育等行业主管部门要按照职责分工,结合行业特点,抓紧完善落实本领域内推广运用PPP模式的政策措施,加强对本领域内PPP工作的指导、协调和监督。

(三)市县政府要根据实际落实本级政府PPP工作的决策管理,切实强化组织保障,建立高效顺畅的协调机制,结合当地实际确定牵头部门,明确工作职责,形成工作合力,确保顺利推进实施。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要,设立专门机构,承担PPP模式推广职责。

二、规范项目实施

(四)加快建立PPP项目库。各地要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域推广运用PPP模式,建立PPP项目库。省发改委、省财政厅会同相关部门建立省级PPP项目库,做好项目储备,并向社会公开推介,吸引社会资本积极参与。在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

(五)鼓励存量项目转化。鼓励各地将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,减轻地方政府债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。推动投融资平台改革创新发展,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地PPP项目。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目,进行变相融资。

(六)科学决策新建项目。各地政府要根据当地经济社会发展需要,结合财政收支平衡状况,统筹评估论证新建项目的经济效益和社会效益,保证决策质量。建立多部门参与的项目协调联审机制,提高项目决策质量和效率。行业主管部门或政府授权的项目实施机构应编制ppp项目实施方案,明确风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。财政部门要会同行业主管部门做好物有所值评估工作,并开展财政承受能力论证,发改、规划、国土、环保、建设等部门要推动PPP项目实施方案联审和项目立项审批的联动,提高审批效率。PPP项目实施方案由行业主管部门报经同级政府批准后实施。

(七)择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金(资产、资源)作为社会资本提供公共服务对价的PPP项目,当地政府或项目实施机构应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定,选择项目合作伙伴。项目实施机构应当依托政府采购信息平台,及时、充分向社会公布项目采购信息。采购中应综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理,保证采购过程公平、公正、公开。

(八)完善PPP项目合作机制。项目实施机构或政府授权机构应与中选社会资本签署项目合同。项目合同要符合国家有关部门制定的合同指南要求,合理确定合作双方的权利与义务,按照权责对等原则合理分配项目风险,明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节,实现责权利对等。

(九)规范项目执行。行业主管部门及项目实施机构要根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,严格按合同约定组织项目建设和运营,确保项目质量,提供安全、优质、高效、便利的公共服务。政府有支付义务的,应按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应及时足额向政府支付超额收益。

(十)完善价格机制和动态补贴机制。加快完善公共服务领域价格的形成、调整和补偿机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则合理确定公共服务价格,并依据项目运行成本、社会承受能力和绩效评价结果,健全公共服务价格调整机制。完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。对没有经营收入或收入不能覆盖成本和合理收益的,可通过政府付费、可行性缺口补助、资源补偿等方式给予支持。各类政府付费、可行性缺口补助应纳入财政预算,原则上不得承诺商业风险分担、固定投资回报以及法律、法规禁止的其他事项。

(十一)建立综合监督管理体系。各地要建立项目综合监管体系,保障公共服务质量。行业主管部门应根据合同约定和相关领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范,加强对公共服务质量和价格的监管,建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制。行业主管部门、物价部门、财政部门要加强定价和可行性缺口补助监管,政府付费、可行性缺口补助、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价和政府付费、可行性缺口补助的重要依据,确保公共利益。各行业主管部门及审计、国资等相关部门要在各自职责范围内做好项目管理和监督等工作,依法履行监管职责。鼓励社会公众参与项目监督,依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。

(十二)健全争议解决机制和退出机制。健全合同争议解决机制,依法积极协调解决争议,确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,由政府和社会资本方协商解决,但应当保持公共服务的持续性和稳定性。健全退出机制,政府及项目实施机构应与社会资本明确项目的退出路径,保障项目持续稳定运行,并依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。项目运行过程中社会资本退出的,应符合合同约定并征得项目实施机构同意。项目合作期满后,要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准妥善做好项目移交。如遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止时,项目实施机构应及时做好接管,保障公共利益不受侵害。

(十三)建立预警和应急机制。各地要建立健全安全预警和应急救援工作机制,提高应对突发事件的应急反应能力,妥善应对重大安全和突发事件,防范和及时化解建设运营风险。制订突发事件应急预案,并在突发事件发生后,及时启动应急预案,保障公共产品和服务的正常提供。

三、完善扶持政策

(十四)简化审批程序。进一步推进“四张清单一张网”改革,加大简政放权力度,推进投资审批事项的取消、下放,减少审批环节,提高审批效率。建立PPP项目实施方案联评联审机制,提高审查工作效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,有关部门要简化办理手续,优化办理程序,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。项目合同签署前,政府或项目实施机构已完成立项、初步设计审查等程序的,有关部门应在项目合同签署后,按照合同约定和项目建设需要办理变更程序。

(十五)保障项目用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,建成的项目经依法批准可以抵押,实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府作为出资人,制订作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。

(十六)做好金融服务。建立投融资对接服务机制,积极向政策性银行、商业银行、信托、证券、保险、基金等金融机构和其他投资者推介PPP项目。鼓励银行业金融机构积极探索适合PPP项目特点的信贷产品和模式,开展排污权、收费权、特许经营权、预期收益、政府购买协议质押等贷款业务,在政策范围内实行差异化的信贷政策,对符合条件的PPP项目可适当延长贷款期限,贷款利率可适当优惠。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金、保险资金、股权投资基金以及其他专业投资机构按照市场化原则,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。创新支持项目公司利用外国政府、国际金融组织贷款和清洁发展委托贷款,为项目提供长期稳定、低成本的融资资金。

(十七)加大财税支持。有效统筹财政资金,综合运用投资补助、财政补贴、贷款贴息等形式,支持PPP项目建设。在安排政府投资时,同等条件下优先支持采用PPP模式项目。创新财政投入方式,探索采取股权投资等方式支持PPP项目,省财政出资100亿元设立浙江省基础设施投资(含PPP)基金,发挥政府性资金杠杆效应,吸引金融资本、产业资本参与,通过股权投资等方式支持PPP项目融资。鼓励各地及金融机构、社会资本等发起设立PPP领域投资基金。落实税费优惠政策,公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的,可按规定享受相关税收和行政事业性收费优惠政策。实施PPP综合奖补政策,支持PPP示范市县建设,促进PPP项目签约、开工。根据中央出台的以奖代补政策,财政部将择优对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台公司存量项目,按项目转型实际化解地方政府存量债务规模给予一定奖励。

四、优化发展环境

(十八)加强能力建设。大力培养专业人才,加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度,开展业务人员培训,建设一支高素质的专业人才队伍。积极培育和引入为PPP项目提供第三方专业服务的中介机构和专家库,提高PPP项目科学化、规范化管理水平。

(十九)建立信息平台。建立全省统一的信息发布平台和项目管理平台。及时向社会公开项目实施情况等相关信息,确保项目实施公开透明、有序推进。对全省PPP项目进行跟踪、监督和管理,保障PPP项目规范运作。

(二十)加强宣传引导。加强社会舆论引导,通过媒体宣传增进政府、社会公众与市场主体对PPP模式的认可度。建立PPP项目公众参与机制,建立及时畅通的信息渠道,保障公众对PPP项目经营活动的知情权、建议权。

浙江省财政厅

浙江省发展和改革委员会

中国人民银行杭州中心支行

2016年3月3日