PPP模式与政府购买服务的异同

  • 来源: | 2018年10月12日 09:10
摘要:

最近有些地方政府绕过PPP操作程序,以政府购买服务方式与社会资本签约,推进基础设施建设,引起了财政部的高度关注。8月4日,财政部就“不规范的PPP和政府购买服务项目构成变相举债问题”举行座谈会,与会专家都发表了看法。会后,很多业内人士撰文就相关问题继续进行探讨。 政府购买服务与PPP异同: 政府相关文件明确,政府购买服务是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。政府和社会资本合作(PPP)是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。

最近有些地方政府绕过ppp操作程序,以政府购买服务方式与社会资本签约,推进基础设施建设,引起了财政部的高度关注。财政部就“不规范的PPP和政府购买服务项目构成变相举债问题”举行座谈会,与会专家都发表了看法。会后,很多业内人士撰文就相关问题继续进行探讨。

政府购买服务与PPP异同:

政府相关文件明确,政府购买服务是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。政府和社会资本合作(PPP)是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。从文件定义及实践看,二者具有以下异同点:

一、政府购买服务与PPP的共同点主要体现在三个方面:

1、本质相似。都是公共产品提供的一种方式。

2、实施目的相近。都是为了降低公共产品的供给成本,提高公共服务的供给效率,提高公共预算资金的使用效率;都需要通过加强政府监管和绩效考核,有助于政府职能转变。

3、是操作要求基本相同。都需要引入市场竞争机制,都需要公开透明运作,都是需要通过合同来明确双方的权利义务。

二、二者的不同点主要有:

1、实施的对象不同,政府购买服务的承接主体范围更大。PPP中政府合作对象——社会资本包括什么范围,尽管发改、财政的文件规定有所差异,但肯定不包括事业单位,而政府购买服务的承接主体范围更广,既包括企业,也包括事业单位。

2、适用范围不同,政府购买服务强调的是服务。政府购买服务的适用领域包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项等五大类工作,这些服务既有公共服务,也有非公共服务(机关内部的辅助性事务外包),但都强调的是服务性事项,一般不包括工程,特别是大额的工程,因为政府的工程采购有另外的规定。而PPP适用领域2015年国发42号有明确界定,包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。PPP不仅包括运营服务,也包括工程的设计、融资、建设等。

3、财政预算安排有所不同,PPP的预算管理更严。政府购买服务一般是先有预算,再进行采购。年度预算包括即将需要进行政府购买服务的支出,以及过去发生夸年度的购买服务合同履约性支出。尽管政府购买服务也要与地方的经济社会发展水平相适应,但对其购买量没有具体约定。而PPP预算管理更严格,先论证再预算,其中,财政可承受能力评估和PPP合同是项目实施后财政预算编制的重要依据。因此,PPP项目的财政支出约束更严,即不超过项目所在地财政年度支出的10%。在实施程序上,PPP的程序相对复杂(需要同级政府批复同意),而政府购买服务相对简单(由行业主管部门提出,同级财政部门同意即可)

4、投资风险分担不同,PPP要求风险共担,而政府购买服务一般政府不承担风险。PPP一般要求按照一定的原则,政府和社会资本共担某些风险,或者政府要独自承担某些风险。而规范政府购买服务不涉及投资回报机制问题,按照合同约定根据服务绩效支付相应的费用,钱货两清,政府不承担社会资本的投资风险。

此外,政府购买服务的合同执行期相对较短,一般不超过5年;而PPP的合同执行期较长,一般是10到30年。