贵州省人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见 (黔府办发〔2015〕25号)

  • 来源: | 2018年10月12日 09:11
摘要:

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神,结合我省实际,现就推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP)模式提出以下实施意见。政府和社会资本合作模式,是政府为增强公共产品和公共服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。

黔府办发〔2015〕25号

各市、自治州人民政府,贵安新区管委会,各县(市、区、特区)人民政府,省政府各部门、各直属机构:

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神,结合我省实际,现就推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP)模式提出以下实施意见。

一、政府和社会资本合作模式适用范围

政府和社会资本合作模式,是政府为增强公共产品和公共服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。

政府和社会资本合作模式主要适宜于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的基础设施及公共服务类项目。主要包括:供水、供气、供热、地下综合管廊、污水及垃圾处理等市政基础设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通、物流仓储等交通设施,保障性安居工程、医疗、教育、旅游、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境、生态保护等项目可推行政府和社会资本合作模式。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等领域需要实施特许经营权的,按国家《基础设施和公共事业特许经营管理办法》执行。

支持运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式将融资平台公司的存量基础设施及公共服务项目转型为PPP项目,将政府性债务转为非政府性债务。融资平台公司已建立现代企业制度,实现市场化运营,其承担政府性债务已纳入政府预算得到妥善处置,并明确不再承担政府举债融资职能的,可作为社会资本参与PPP项目。

二、政府和社会资本合作项目管理

(一)项目识别。

1.项目发起。PPP项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主,建立全省PPP项目库。各级发展改革部门负责向交通运输、住房城乡建设、环境保护、能源、教育、水利、医疗、文化、民政、体育、商贸等行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目;行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在的政府和社会资本合作项目。社会资本以项目建议书方式向行业主管部门推荐潜在的政府和社会资本合作项目。

2.项目筛选。发展改革部门会同行业主管部门负责对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选,确定备选项目,制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目,项目发起方按要求提供相关资料,新建、改建项目提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等,存量项目提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案等。

3.项目评估。列入年度开发计划的项目,发展改革、财政部门会同行业主管部门依据国家相关规定组织开展物有所值评价和财政承受能力论证。

(二)项目准备。

1.实施方案编制。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。按照各级政府相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构。项目实施机构负责编制项目实施方案,实施方案包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。

2.实施方案审核。各级发展改革部门会同财政部门组织相关行业主管部门建立PPP项目联评联审机制,对项目审批、立项和实施方案进行联合评审,通过评审的项目,报经同级政府批准后实施。

(三)项目采购。

1.采购方式。项目实施机构依据政府采购法律法规规定,采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式,择优确定诚实守信的合作伙伴。

2.项目采购信息发布。项目采购应公开发布项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果信息、项目合同文本等内容,涉及国家机密、商业秘密的内容除外。

3.合同签署。项目采购完成后,项目实施机构或政府授权机构与中选社会资本签署项目合同,明确项目经营内容、范围及期限,责任风险分担,产品和服务标准,投资收益水平,价格、收费标准、补贴及调整机制,违约责任和争议解决程序等关键内容。项目合作协议等相关合同报同级发展改革、财政部门备存。

(四)项目执行。

1.设立项目公司。项目公司可以由社会资本出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立特别目的公司(SPV),政府在特别目的公司(SPV)中的持股比例应当低于50%,且不控股。项目实施机构和财政部门负责监督社会资本按照采购文件和合同约定,及时足额出资设立项目公司。项目公司成立后,项目实施机构与项目公司重新签署项目合同,或签署关于承继项目合同的补充合同。项目采购时,项目实施机构已完成立项、可研、初步设计审查等程序的,在项目公司成立后按程序将项目的立项等审批资料变更或移交至项目公司。

2.项目合同执行。社会资本或项目公司严格按照合同约定组织项目建设和运营,确保项目质量,提供安全、优质、高效、便利的公共服务。行业主管部门、项目实施机构负责根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报。政府有支付义务的,按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。

(五)项目移交和退出。项目经营期满,政府指定部门和项目实施机构按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目性能测试、验收及资产交割等工作,妥善做好项目移交,并组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,按相关规定公开评价结果。政府和社会资本合作过程中,如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止退出时,由项目实施机构负责接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。

(六)项目风险管理。建立全省统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度,依法严格控制政府或有债务。各级政府负责开展财政承受能力论证、统筹评估和控制项目的财政支出责任,防范财政风险。存量项目转型为PPP项目过程中,应依法进行资产评估、合理定价,防止公共资产流失。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目进行变相融资。行业主管部门和项目实施机构负责建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,加强项目风险控制管理,防止企业债务转变为政府性债务。

三、政府和社会资本合作政策支持

(一)建立财政补贴管理机制。对项目收入不能覆盖成本和合理收益、但社会效益较好的PPP项目,地方财政可通过政府付费等方式给予适当补贴,补贴支出分类纳入同级政府预算,在中长期财政规划中予以统筹。对实施过程中有超额收益的项目,社会资本或项目公司根据项目合同约定向政府及时足额支付超额收益。

(二)完善国库现金存款配置机制。将银行支持PPP项目的融资增量作为计算国库现金存款的重要因素。对运用ppp模式推进存量项目建设,化解政府债务腾出举债空间的地区,省级财政在分配政府债券规模时予以倾斜。

(三)创新财政资金使用方式。由省级财政预算安排和整合部门现有专项资金,建立省级PPP引导基金,支持省级部门和地方政府与金融机构等社会资本共同设立基金,通过股权、债权、投资担保、政府奖励、贴息、补助、融资费用补贴、政府付费等方式,并用好税收优惠政策,吸引社会资本参与公共产品和服务项目的投资、运营管理,从先期“补建设”逐步转向“补运营”。对列入国家和省级示范的项目,加大财政奖励和补助力度。

(四)多种方式保障项目用地。实行多样化的土地供应,保障项目建设用地,对符合划拨用地目录的项目,可按照划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质,应以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市(州)、县(市、区、特区)人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市(州)、县(市、区、特区)人民政府批准后实施。

(五)完善价格形成机制。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,下放和放开一批PPP适用范围的政府定价项目,加快推进资源性产品价格和环保收费改革,完善市政基础设施等公用事业产品和服务价格的形成、调整和补偿机制。价格或收费水平可依据相关法律法规规定和PPP合同予以确定和调整。

(六)加强政金企合作。各地政府可选择金融机构作为PPP战略伙伴,鼓励和引导金融机构开展合作。金融机构在监管政策允许范围内,给予项目差异化信贷政策,开展特许经营权质押、资产证券化等金融创新类业务,推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的项目资金保障机制,构建并优化项目金融服务流程和风险管理体系,提高服务效率。鼓励符合条件的项目公司在资本市场通过发行公司债、企业债、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励社保基金和保险资金创新运用债权投资、股权投资、项目资产支持等多种形式参与项目建设和运营。拓展保险服务功能,探索形成“信贷+保险”合作模式,构建合理的项目风险分担机制及融资担保体系。

四、政府和社会资本合作保障措施

(一)加强组织领导。成立由省政府分管负责同志任组长,省财政厅、省发展改革委、省政府金融办主要负责同志任副组长,省教育厅、省民政厅、省国土资源厅、省环境保护厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省商务厅、省卫生计生委等部门负责同志为成员的省推广政府和社会资本合作模式领导小组,领导小组下设专项小组和专题组,加强调查研究,完善政策措施,统筹推广项目工作。

(二)健全工作机制。各地、各有关部门建立推广PPP项目协调机制,切实履行职责,加强协调配合,形成工作合力。各市(州)政府、贵安新区管委会、各县(市、区、特区)政府对本级推广PPP项目工作负总责,制定具体政策措施和实施方案,组织社会资本积极参与,指导和监督推广PPP项目工作。各有关部门和单位根据职责分工,依据国家行业主管部门有关规定和本实施意见,制定本部门(行业)推广PPP模式实施方案,明确行业技术标准、技术规范、目标任务、绩效管理,切实推进行业领域PPP模式运用。

(三)搭建信息平台。各地政府切实履行规划指导识别、评估、提供咨询服务、绩效评价、信息统计、专家库建设等职责,建立统一信息发布平台,及时向社会公开项目实施情况等信息,确保项目公开、透明、有序推进。

(四)加强宣传引导。各地、各有关部门切实加强宣传引导,做好政策解读,统一思想、凝聚共识,营造推广PPP模式良好舆论环境。

贵州省人民政府办公厅

2015年6月11日