基于典型案例的县域城镇化进程中PPP项目失败因素分析及启示

  • 来源: | 2019年01月24日 09:14
摘要:

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》强调我国已进入全面建成小康社会及城镇化深入发展的关键时期。在这一进程中,县域城镇化是重点。县域城镇化的推进需要大量基础设施的提供。然而迄今为止,我国县域城镇化的融资模式单一,存在不可持续性,有必要引入政府和社会资本合作模式(PPP)。同传统采购模式相比,PPP面临的风险更大,因此如何维系伙伴关系、实现公共利益成为学者们关注的重点之一。为此学者们展开了大量针对PPP关键成功因素的研究,这类研究涉及基础设施领域的不同部门、项目的不同阶段和不同的应用模式。

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》强调我国已进入全面建成小康社会及城镇化深入发展的关键时期。在这一进程中,县域城镇化是重点。县域城镇化的推进需要大量基础设施的提供。然而迄今为止,我国县域城镇化的融资模式单一,存在不可持续性,有必要引入政府和社会资本合作模式(PPP)。同传统采购模式相比,PPP面临的风险更大,因此如何维系伙伴关系、实现公共利益成为学者们关注的重点之一。为此学者们展开了大量针对PPP关键成功因素的研究,这类研究涉及基础设施领域的不同部门、项目的不同阶段和不同的应用模式。

关键成功因素的研究致力于解决要想获取PPP项目的成功应该如何做的问题。但在实践中仍有大量的PPP项目以失败而告终。失败将导致政府公信力的降低、社会资本方的亏损以及社会福利的下降。因此在关键成功因素之外,人们还需要了解在PPP中,什么是不应该做的、哪些因素将导致PPP的脆弱性。为此学者们展开了PPP项目失败因素的研究。从项目角度出发,分析了PPP的失败诱因构建了失败的动态反馈系统模型。还有一些研究按责任归属展开。就政府部门而言,学者们识别出交通PPP项目中的27条失败机制,指出缺乏完善的法律框架和有效的监督体制是导致失败的重要原因。就社会资本方而言,学者们建立了能够反映交通PPP项目中由社会资本方引起的失败机制模型,指出项目前期对需求量的错误预测、不恰当的决策和行动是导致失败的主要原因。

总的来看,学者们对PPP项目尤其是交通PPP项目的失败因素有了一定的研究,认为失败通常是多种因素交互作用的结果,且可能发生于项目的任何阶段。但针对县域经济体内PPP项目的风险研究、失败及成功因素的研究还较为欠缺。县域经济体由于经济、社会、人口等因素而有别于大中城市经济体,实施PPP的环境相对恶劣,对PPP的渴求却更加深切。本文拟针对以往县域城镇化进程中PPP项目的失败案例进行研究,为后续PPP项目的实施提供借鉴,降低失败概率,以推动城乡一体化战略的顺利实现。

1、案例选择

本文案例选择原则:一是所选案例均位于县域经济体内(含县级市及所属小城镇);二是所选案例代表性强、借鉴性强;三是所选案例能够保证相关资料信息获取的正确性和全面性。基于以上3项原则,选择了3个失败的典型案例(见表1)。这3个案例均来自县域经济体,具有大量的翔实资料,包括新闻报道、调研材料和相关学术论文,这些资料能全面、客观地描述实际情况,能帮助笔者客观提炼县域城镇化进程中导致PPP项目失败的因素。本文将通过对这3个处于不同背景下的PPP项目进行描述,展开跨案例分析,使提取出的失败因素在各案例中均能得到验证,从而增强本文研究结论的全面性、可靠性。

2、县域经济体内导致PPP项目失败的因素分析

2.1客观环境因素

县域经济体中要想引入社会资本、推动PPP项目的顺利实施,很大程度上取决于项目所处环境。

2.1.1政策、法规不健全

完善的政策、法规能够更好地保障社会资本方的权利,有助于吸引社会资本方加入。中国虽然从20世纪80年代就已经引入bot模式来进行基础设施的建设,但相关法律法规及配套政策、措施的制定和出台却一直滞后于实践。伴随着本轮PPP的浪潮,我国在相关立法立规方面有了一定进步,但政策法规的不健全、不连续仍然是一种风险极大的潜在威胁[mo。政策、法规的不完善甚至被视作是导致交通基础设施PPP项目失败的源头驱动因素。

997年中法水务和廉江自来水公司签订《合作经营廉江中法供水有限公司合同》,约定以BOT的方式对塘山水厂进行建设运营。这一时期属于ppp模式在我国的小规模试点阶段,最重要的法律依据为《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》(计外资[[1995]1208号),法律效力较低,且与供水项目的适配度不高。

作为全国第一个公交事业民营化城市,十堰市政府于2002年正式启动公汽公司民营化改制,2003年温州五马汽车出租公司与市政府正式签订收购协议。实际上鼓励社会资金参与城市市政公用设施的建设这一导向在2002年12月底建设部颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中才首次提出。而五马公司参与此项即寸,仅得到了政府的一些口头承诺,并未有正式的政策、办法出台,完全不能从法律上保障社会资本的权益。

项目C始于2007年,这是甘肃省公路建设领域的第一个BOT项目。当时西部欠发达地区的政策法规环境很不成熟,一切都在探索之中。单就项目的初步设计批复应该由哪个部门办就推诱了很长时间。各部委出台的政策文件相互矛盾,导致社会资本方无所适从,拖延了进度。

2.1.2法律、法规执行力度较差

县域经济体内PPP项目操作中面临法律、法规执行力度较差、社会主体法律意识淡薄的问题,对当事人利益造成较大损害。

项目A于1999年建好后,自来水公司认为双方之前所签的合同“显失公平和无法履行”,因此拒绝接受水厂生产出来的自来水,导致水厂一直闲置。2001年广东省水协组织的考察小组对合同进行调查后指出:合同的订立过程不符合法定程序。自来水公司没有执行《广东省城市供水管理规定》,违反了重大项目的决策程序,也违反了城市建设报建程序;合同的主要条款违反法律、行政法规的强制性规定,如水量和水价。廉江市政府也曾组织审查小组对合同进行审查,认为之前廉江市人民政府出具给中法水务的确认书违反《担保法》第八条,即“国家机关不得为保证人……”的规定。

项目B中,当2008年4月公交公司职工第5次罢运后,十堰市政府便成立了公交公司“临时党委”,直接接管了公司财产,同时做出了收回特许经营权的决定。这一过程既没有让社会资本方发表意见,也没有社会公众的参与,有违法之嫌。

而在项目C中,事件的曝光源于施工单位拖欠农民工1000多万薪水,而施工单位却拒绝承认欠薪一事,称其和农民工所在的劳务公司昌都公司毫无关联。双方只是签订过合作管理协议,约定由其牵头组建施工项目部,项目部每月向其上交5%的管理费。由此可知,施工单位涉嫌在工程招投标中对外转借资质、非法转包、分包等多项违法行为。

2.1.3人口密度低、经济承受力较弱

一方面县域经济体中人口居住密度相对较低,流动性大,因而基础设施的使用率较低;另一方面县域经济体经济发展相对落后,居民收入水平低,社会资本想要通过使用者付费获得投资回报困难。

在项目A中,合作双方约定:水厂投产的第一年自来水公司每日购水量不得少于6万m3(当时整个廉江的消耗量为2万m3m),随后递增;起始水价为1.25元,随后递增。而廉江市水价自1999年5月起一直执行1.20元的标准。脱离实际的约定使得合同履行失去了现实的可能性。在项目B中,由于国际油价大涨,导致公交公司成本大幅提升、出现亏损。为此公交公司曾经将空调车票价从1元提升为1.5元,然而涨价后坐车人数大幅下降,导致收入比涨价前还少。无奈最终票价回调至1元,掐断了社会资本通过票款回收投资的途径。在项目C中,社会资本方和丰公司认为后来规划开工的武九高速高楼山隧道段与他们的项目路线几乎重叠。考虑到文县只有3万人,因此高速公路一旦开通,他们承建的隧道车流量将屈指可数,投资必然无法收回。因此才出现了阻碍高楼山隧道进场施工一幕。

2.2PPP项目参与主体主观因素

无论是否直接参与项目,各方主体均会发挥主观能动性,影响项目的目标和结果。如果这一影响是消极的,则可能引起项目的失败。

2.2.1政府方主观因素

(1)政府缺乏PPP项目操作知识、能力和经验。PPP项目的操作包括风险分配、运作方式选择、合同体系安排、监管架构设置等方面[}zo}。无论哪个方面能力欠缺,都会影响项目的成功运转。在项目A中,公私双方关于水量的约定远远超过廉江市的用水能力;水价约定将造成自来水公司的巨额亏损;而不得再建其他水厂的约定则完全形成了垄断。这样一份有失公允且不合法的合同的签订,将地方政府决策能力的弱化表现得一览无余。十堰市政府在进行公交民营化时,相关知识、经验十分匾乏。既没有进行任何政策试验,又没有建立绩效评估系统。项目C中,和丰公司两任董事长都涉嫌诈骗犯罪,该公司还有夸大工程量、高报造价等不法行为,且在公路建设领域毫无经验。这表明文县政府对社会投资方的选择能力欠缺。

(2)政府前期准备工作不充分。PPP项目结构复杂,前期工作多且费时。在中央政府力推PPP的大环境里,如果地方政府出于政绩考虑或力求项目抓紧上马而没有做好充分的前期准备工作,项目后期将十分被动。廉江市政府急于引进社会投资方,没有对合同条款进行仔细推敲,结果造成合同无法执行的恶果。十堰案例中从社会资本方考察项目到最终与政府签订收购协议不到9个月,政府对组织计划方面的准备非常仓促。而项目C中,政府对引进合作伙伴的资金是否充足、资信状况是否良好、资质条件是否具备等前期调查工作都没有做到位。

(3)政府信用度较低。在很多文献中政府信用风险是社会资本方面临的主要风险。在项目A中,从社会资本方的角度来看,政府曾发函明确表示将支持并确保合同的执行。因此不管双方签订的合同有多不公平,最终的表象是政府方的不诚信一一不按合同约定购水。公交、中巴车和出租车构成了十堰市的公共交通,其中公交和中巴车线路存在重叠,中巴车票价1元且具有随叫随停的优势。

十堰市政府曾经承诺取消150辆中巴车的经营权,以减少公交公司面临的竞争。但结果中巴车不但没有取消,还增加了50多辆。项目C中,根据双方签订的合约,如果项目持续停工一年,地方政府要按项目投资额的95%进行回购,但政府财力的不足使得回购难以进行。此外文县政府曾许诺将金矿、水电站等配套资源交给投资方,但在实际运行中,这些承诺并未得到落实。

(4)政府监管不到位。PPP项目中政府从基础设施的供给者转向监督者。考虑到此类项目的公益性和社会资本的逐利性,如果政府监管工作不到位,PPP项目的顺利实施会受到很大影响。在项目A中,审查小组认为合同的签订违反了重大项目的决策程序,而这一进程中政府监管的缺失恐也难辞其咎。项目B中,公交罢运事件实际上也反映了政府劳动监察部门之前对职工工资福利监管的缺失。在项目C中,政府监察失职也很明显。双方签订的合同约定,陇南市政府、文县政府负责对项目建设及运营实施全过程监督。但实际情况是施工方可能存在转借资质、非法转包、分包;建设单位也没有依《甘肃省建设领域农民工工资保证金管理办法》之规定,按照工程合同价款的3%向银行专户存储工资专项资金。

2.2.2社会资本方主观因素

(1)社会资本方过度逐利。社会资本天生具有逐利性,但是考虑到部分PPP项目的公益性,社会资本方的过度逐利将给其他利益相关方造成损失。在项目A中,审查小组出具的报告将特许权合同定义为“法方以牟取暴利为目的而签订的违法合同”。经过调查小组的测算,如果自来水公司履约合作经营30年,中法水务将获纯利81亿元,自来水公司将亏损55亿元。在项目B中,社会资本方降低成本的动机导致改制后公交公司职工工资和福利待遇过低,先后罢运5次。在项目C中,文县政府要求和丰公司提起仲裁,但和丰公司不愿承担高额的仲裁费用,导致双方矛盾陷入僵局。

(2)社会资本方风险意识不足。PPP项目参与者众多,风险因素较大,如果社会资本方对项目风险意识不足,没有很好的风险管理能力,无疑将会置自身于风险之中。项目A中,中法水务事后承认在进行可研时,对廉江市的用水量预计过于乐观。项目B中社会资本方对宏观政策和市场的变化没有给予足够的关注,对油价暴涨趋势未能作出准确判断。而项目C也存在同样的问题,和丰公司在公路建设运营领域毫无经验,完全没有风险意识。

(3)社会资本方融资能力不足。毫无疑问社会资本的融资能力是PPP项目能够顺利推进的核心环节。在项目A中,虽然不存在中法水务资金链的断裂,但据相关报道,十多年来中法水务用于水厂建设维护的投资额度高达8000万元,与自来水公司提出的回购价格相距甚远,导致项目回购迟迟无法进行。在项目C中则出现了投资方的资金链断裂、银行贷款无法获批、后续工作无法进行的窘境。

2.2.3社会公众主观因素

开始于第三方的PPP项目的失败,其系统反馈回路的起点是公共需求[127oPPP项目想要顺利推进,必须要得到社会公众的认可。在项目A中,审查小组指出,如果按合同约定履行项目,市民将承受高达4.58元的水价,这必将引起公众反对,所以合同不能履行;在项目B中,公交职工工资福利不断下降,结果导致5次罢运,严重影响民众出行;在项目C中,施工单位拖欠农民工上千万薪水,导致该项目于2013年底被迫停工,并进而影响到武九高速的进场施工。

2.3合同条款不完善、不合理

各利益相关方参与PPP项目的动机不一致,最终目的也有差别。如果在签订合同时,不能将各自的权利、义务进行明确而完整的界定,合同条款存在不完善、不合理及缺乏弹性等问题的话,最终将引发合作各方的矛盾、纠纷,导致项目失败。这在项目A尤为明显,由于政府方主、客观因素的存在,导致双方签订了有失公允的合同。项目B中,双方在合同上并未写明对企业的油补和社会福利补贴等事项,导致运营过程中成本压力不断上升。而项目C中,双方签订的合同中完全没有对风险分担进行安排。实际运行中,该项目就遇到了新规划的武九高速对其车流量的分流。当公私双方在此问题上产生重大分歧时,又无法在合同中找到解决问题的依据,结果导致项目出现烂尾僵局。

3、县域城镇化进程中PPP项目失败因素的关系分析及启示

3.1导致PPP项目失败因素的关系分析

(1)失败因素之间存在一定的关联性。多位学者的研究已经证明,PPP项目的失败不是某一单一因素造成的,而是一系列因素的共同作用,而且各因素之间存在一定的关联性。比如县域经济体中政府监管的不到位将可能促使社会资本方过度逐利,并可能进一步的促使社会资本方在签订合同时利用政府部门的缺陷签订对自己有利的合同条款。县域经济体中政策、法规的不健全与法律、法规的执行力度较差之间则互为因果,不断相互强化。

(2)政策、法规不健全是导致县域城镇化进程中PPP项目失败的重要环境因素。作为客观原发性环境因素,政策、法规不健全将可能导致政府部门前期准备工作不充分、信用违约、监管不到位、社会资本方过度逐利以及合同条款不完善、不合理等失败因素的出现,必须给予充分重视。

(3)政府部门缺乏PPP项目操作知识、能力和经验是导致县域城镇化进程中PPP项目失败的重要原发性因素。Mohsin Ali Soomro等[m]将失败因素分为原发性因素和继发性因素两类,认为原发性失败因素很有可能触发失败因素链,并最终引起项目的失败。县域经济体内PPP项目参与主体主观因素中,政府缺乏项目操作知识、能力和经验因素便是原发性因素。由于相关知识、能力和经验的欠缺,可能会导致前期准备工作不充分、丧失信用、合同条款不完善不合理、监管不到位,并进一步导致社会资本过度逐利、公众利益受损。

(4)合同条款不完善、不合理是导致县域城镇化进程中PPP项目失败的重要直接因素。各失败因素之间的关系如图1所示。可以看出,合同条款不完善、不合理处于中心位置,既是导致

PPP项目失败的直接因素,又可能是多个原、继发性因素引致的继发因素。因此必须要确保合同签订的完善、合理性以及恰当的弹性。

3.2启示

3.2.1对政府部门的启示

要想克服上述失败因素的影响,推动PPP项目的顺利实施,政府需注意以下几个方面。

(1)完善相关政策、法规,加强执行力度。除了中央及省级政府出台的相关法律法规和政策,县域经济体政府应积极出台适应本行政区域的政策措施和具体的管理办法,以明确、细化对PPP项目的支持、保障和监管。此外县域经济体中的地方政府部门,必须要强化法律意识,不但要有法可依,还要执法必严。

(2)提升项目操作知识、能力和经验。政府部门相关人员要提升学习意识,争取尽快掌握与PPP相关的知识,不断提升项目操作能力,在实际操作中积累经验。一是做好充分的前期准备工作。项目的实施方案必须得到广泛认可,得到社会公众的支持和理解;同时,要设计多个备选方案,择优选择,以降低项目失败风险。在方案具体实施以前还要从计划、组织、协调等方面做好准备;二是提升政府信用。只有政府具备了操作PPP项目应有的知识、能力和经验,才知道什么能做、什么可做,如此便不会随意给出不切实际的承诺,降低之后的信用违约风险;三是加强政府监管。对PPP项目的监管应是全方位、全过程的,所有参与方、项目的每一个环节都应置于政府监管之下,只有这样才能保证在社会资本赚取经济利益的同时,社会公众的福利有所增加而不受损失;四是要强化绩效评估。地方政府必须建立对项目公司的绩效评估制度,对项目公司的成本效益进行考核,实施依效付费。

(3)培养中介力量,出台合同范本。一系列导致PPP项目失败的因素需要引起政府部门对相关中介力量培养的重视,包括法律、咨询、金融中介。让专业的人做专业的事、让专业的人辅助公私双方推动PPP项目的前进,这是PPP的应有之义。同时辅以合同范本的出台,将更有助于PPP的规范操作。

(4)加强社会公众的参与。县域经济体本身行政范围不大,任何基础设施的变动都将对公众产生较大影响。因此在政府部门和社会资本合作的过程中,更加需要重视公众的参与,无论是政府产生PPP的想法、还是具体的项目规模、选址、价格的制定等环节,只要涉及到公众利益,就要留出公众参与的途径,以减少后期的矛盾冲突。

3.2.2对社会资本方的启示

县域经济体不同于大中城市经济体,社会、经济发展水平有限,人口密度不高。因此对社会资本方而言,就算其已经在大中城市经济体中参与过PPP项目,积累了一定的经验,也不代表其能在县域经济体中游刃有余。要想获取县域城镇化进程中PPP项目的成功,社会资本方首先要端正态度,摒弃利用自己的经验优势和地方政府相对劣势来赚取不合理利润的想法,树一立企业的社会责任感;其次要树一立风险意识,强化项目的风险管理;另外,社会资本方必须加强项目的操作管理,从投资决策的作出,到可研、投标,到项目的融资和建设以及后期运营,必须根据科学方法进行合理操作。

4、结语

本文通过对典型案例的深入分析,提取出一系列的失败因素。发现在导致县域城镇化进程中PPP项目失败的各因素之间存在一定的关联性,政策、法规不健全是导致项目失败的重要环境因素,政府部门缺乏PPP操作知识、能力和经验是导致项目失败的重要原发性因素,而合同条款不完善、不合理则是导致项目失败的重要直接因素。为此需要各方对这些因素多加重视,采取措施予以克服。当然,本文的探讨受项目信息公开的限制,能够选取的案例数非常有限,这使本文对失败因素分析的全面性受到制约,也阻碍了对失败机制的进一步分析。相信这一问题会随着信息公开和县域经济体中PPP项目的不断推进而得到解决。