大连湾海底隧道及光明路延伸工程PPP项目案例

  • 来源: | 2019年02月12日 10:15
摘要:

建设地点、规模及标准:大连湾海底隧道工程北起梭鱼湾20号路,南至人民路,主线全长5098.23m。其中,接线道路长299.23m、沉管海底隧道长3040m、明挖暗埋隧道长1379m(包括北岸长187m、南岸长1192m)、敞开段长380m(包括北岸长180m、南岸长200m)。全线设置3对匝道,匝道全长2260.93m,其中明挖暗埋隧道长1389.93m、敞开段长455m、地面道路长416m。人民路设置下穿港隆西路的地道,使人民路和港隆西路交叉口形成部分互通式立交,地道暗埋段长162m、敞开段长263m。道路按双向六车道城市快速路等级设计,设计速度为主线60km/h、匝道40km/h。

(一)项目概况

1.项目名称:大连湾海底隧道及光明路延伸工程(以下简称本项目)。

2.项目背景:根据大连市的城市总体规划,大连将强化“组团式”发展模式,完善“多中心”城镇结构,坚持“紧凑型”开发理念,构建“一轴两翼、一核一极七节点”为主的组团城市网络。大连的城市地理特点使中心城区(包括中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区)的空间发展形态大体上呈“C”状,由于被大连湾分隔,南北方向通道少,老市区进出交通“瓶颈”问题突出。为落实大连市城市总体规划、加强大连湾南北两岸的联系、拓展大连市城市发展空间,大连市提出建设大连湾海底隧道及光明路延伸工程。

3.项目基本情况:本项目包括两个子项工程,分别为大连湾海底隧道建设工程及光明路延伸工程。

(1)大连湾海底隧道建设工程

建设地点、规模及标准:大连湾海底隧道工程北起梭鱼湾20号路,南至人民路,主线全长5098.23m。其中,接线道路长299.23m、沉管海底隧道长3040m、明挖暗埋隧道长1379m(包括北岸长187m、南岸长1192m)、敞开段长380m(包括北岸长180m、南岸长200m)。全线设置3对匝道,匝道全长2260.93m,其中明挖暗埋隧道长1389.93m、敞开段长455m、地面道路长416m。人民路设置下穿港隆西路的地道,使人民路和港隆西路交叉口形成部分互通式立交,地道暗埋段长162m、敞开段长263m。道路按双向六车道城市快速路等级设计,设计速度为主线60km/h、匝道40km/h。

主要建设内容:新建道路工程、海底沉管隧道工程、陆域段隧道工程、供电照明工程、通风、消防、排水及市政基础设施管网工程、交通工程及交通监控中心、绿化工程等。

工程投资及工期:估算总投资105.2亿元,其中建安工程费63.77亿元,工程其他费用7.13亿元,预备费6.45亿元,征地补偿费18.09元,建设期贷款利息9.76亿元,铺底流动资金200万。。项目总建设工期计划50个月。

(2)光明路延伸工程

建设地点、规模及标准:光明路延伸工程南起梭鱼湾20号路,顺接大连湾海底隧道工程北岸接线道路,北至201国道。主线全长6.9km,其中:新建隧道2公里、新建桥梁3.1公里、新建道路900米、现状道路利用900米。包括四段:东方路以南双向六车道,东方路~振连路双向八车道,振连路~201国道双向六车道,201国道以北双向四车道。工程全线按城市快速路等级设计,光明路主线、东方路、中华路设计速度为60km/h,,立交匝道设计时速为40km/h或30km/h。

主要建设内容:新建隧道工程、道路工程、市政桥梁工程、跨铁路桥梁工程、照明工程、雨水工程、污水工程、交通工程、绿化工程等。

工程投资及工期:估算总投资65.92亿元,包括建安工程费14.82亿元,工程建设其他费用5.80亿元,预备费2.06亿元,跨铁路工程估算3.21亿元,石化公司生产管线改造费用1.10亿元,征地动迁费38.93亿元。项目资金来源详见运作模式中的投融资结构部分。项目建设工期计划36个月。

4.项目进展情况:本项目包含的两个子项工程2016年均已列入辽宁省第一批PPP项目库,其中,大连湾海底隧道项目已经列入国家发改委、财政部PPP项目库。两个子项工程将分别作为独立的工程建设项目,分别履行基本建设前期报批工作,目前,两个子项工程均已完成立项审批。

根据大连市政府安排,本项目由市政府授权委托大连市城市建设管理局作为项目实施机构、大连市城市建设投资有限公司(现更名为“大连市城市建设投资集团有限公司”,以下简称“大连城建投资公司”)作为政府方出资代表。为加快项目推进同时给予投资人信心,大连城建投资公司在社会资本投资人招标之前已利用自有资金设立大连湾海底隧道有限公司,并先期开展项目规划红线范围内的部分征地拆迁工作,相关费用将纳入项目总投资范围。

5.社会资本方概况:本项目由实施机构委托中国国际工程咨询公司和北京大成律师事务所为本项目提供PPP总体咨询服务工作。

2016年9月,大连市城市建设管理局通过公开招标方式选定中国交建联合体作为中标社会资本。社会资本联合体由中国交通建设股份有限公司(以下简称“中国交建”)、中交第一航务工程局有限公司、中交第四航务工程局有限公司、中交公路规划设计院有限公司、上海市隧道工程轨道交通设计研究院、大连市市政设计研究院有限责任公司、天津市海岸带工程有限公司、中交投资基金管理(北京)有限公司八家组成,中国交通建设股份有限公司为联合体牵头单位,各联合体成员按照联合体协议并发挥各自优势特长,分别承担项目设计、投资、施工及运维工作。

2016年10月,大连市城市建设管理局与中国交建联合体正式签订本项目特许经营投资协议。投资协议签订之后,大连城建投资公司、社会资本联合体按照投资协议的约定完成股权转让程序。上述程序完成后,项目公司的股权结构已经符合实施方案的要求。目前,项目公司已开始全权负责本项目的实施。

(二)运作模式

1.具体模式:本项目属于纯公益性的市政道路基础设施,总体上采用政府付费的bot模式实施,即由社会资本方获得政府特许授权后负责本项目勘察设计、投融资、建设、运营及维护,政府方则根据绩效考核结果按照约定向项目公司付费购买其提供的基础设施产品及服务,合作期满后项目公司将项目所有设施无偿移交给政府。

本项目通过公开招标的方式选定中国交建联合体作为社会资本方。大连城建投资公司作为政府方出资代表,在社会资本投资人招标之前利用自有资金设立大连湾海底隧道有限公司,在选定中国交建联合体作为社会资本方后,通过股权转让方式,使得PPP项目公司的股权结构符合实施方案的要求,并由PPP项目公司具体负责项目的实施。本项目合作期为“建设期+20年运营期”,建设期以初步设计及概算批复为准。

2.投融资结构

(1)股权结构。本项目政府方和社会资本在项目公司中的股权比例为15%:85%,其中政府股份由大连城建投资公司持有,各方按股权比例获得项目公司分红。为确保政府方对项目公司各项事宜的知情权,合同约定政府方出资代表至少有1人进入公司董事会,股东各方同股同权。

(2)资金筹措方案。项目资本金比例按照国家规定最低限要求设定为20%,并约定以金融机构要求为准。项目资本金由项目公司各方股东按股比出资,其余资金由项目公司负责通过银行贷款等方式进行融资。项目公司融资过程中,政府不提供担保、增信,但是允许并配合其质押特许经营权以获得金融机构贷款。本项目涉及征地拆迁量较大,为缓解融资难的问题、创新投融资模式,项目前期方案设计中允许金融机构以股权投资的方式参与项目公司组建。中国交建在投标阶段已与基金公司组成联合体共同参与项目投标,基金公司将按照约定比例以股权投资的方式参与本项目。

3.回报机制。考虑本项目实际情况,不具备直接向使用者收取通行费的基础,因此设计采用政府付费向项目公司购买服务的回报机制,即项目公司按照合同约定向公众提供符合要求的基础设施产品及服务,政府方则根据绩效考核结果按照合同约定向项目公司付费购买其提供的基础设施产品及服务,确保社会资本收回建设期及运营期投入的资金并获得合理回报。大连市政府承诺将每年政府付费支出列入财政年度预算。

本项目以全部投资内部收益率(所得税前)作为控制投资人收益水平指标,通过公开招标比选,本项目全部投资内部收益率(所得税前)中标价格为4.91%。并以此收益率为基础,综合考虑建设期投资、运营期项目公司运营成本、应缴纳的相关税费等因素,对年均政府付费额度进行测算。本项目以初步设计阶段的概算批复数为项目总投资控制数,即政府付费基数(征地拆迁费据实结算并以概算批复中征地拆迁费为上限)。本项目投资控制参照EPC模式,概算批复之后政府付费基数的调整仅在政府方提出设计变更、项目建设遇到重大地质条件问题、国家及地方政府政策变化的情况下触发。其余情况下,建设期项目超支风险以及投资节约收益均由社会资本承担。

为加强政府对项目运营维护服务标准的管控,在特许经营合同中明确设定了运营维护绩效考核指标,政府支出的服务费用将与项目公司在绩效考核中的评价结果挂钩。在项目进入运营期后,政府每年按照绩效考核结果向项目公司支付费用。为合理分担运营期风险,约定运营期内政府付费额度综合考虑基准利率变化、用电价格、人工费用及物价变化进行相应调整,并在特许经营合同中设定了具体的调整方法。同时,考虑到合作期内政府可能因财政收支情况的变化,或出于调整预算支出安排的考虑,又或政府方融到低成本的资金,需要调整政府付费支付进度,在合同中约定政府可提前支付未来年度政府付费,并根据提前支付额度相应调整后续年度政府付费金额。

4.主要风险分配框架。本项目风险分配遵循以下原则:由对风险最有控制力的一方承担相应的风险;承担风险的一方能够将风险合理转移;承担的风险程度与所得回报相匹配。按照该风险分配原则,根据项目特点,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等因素,按照项目实施的时序,在政府和社会资本之间合理分配项目风险。

5.合同体系。本项目合同体系由两个方面构成,一是政府与社会资本之间基于长期的合作伙伴关系所需要签订的相关合同;二是项目公司为实施项目所需要与施工、设备供应、服务商等签订的相关合同。如图2所示。

图2本项目合同体系

本项目选定社会资本投资人后,政府与社会资本签订《投资协议》,主要约定合作内容、年限、项目公司成立等事宜。项目公司成立后,政府与项目公司签订《特许经营合同》,主要约定整个合作期间的双方责权利等内容。为确保后期项目公司履约,政府要求社会资本投资人对项目公司签订的相关合同承担连带责任。项目公司在项目实施过程中,根据需要自行按照建设工程管理的相关规定,与设计单位、金融机构、总承包方、设备供应商等签订符合国家法律、法规要求的合同文件,并报政府备案。

6.履约和监管体系。本项目具备完善的履约保障体系。在投标阶段需要社会资本提交投标保证(现金或保函)。项目公司成立后需要向政府方提供建设期履约担保,担保期限涵盖至竣工验收完成,担保形式可选择具有相应担保额度的国有商业银行、股份制商业银行开具的银行保函。双方合作期最后一年,在剩余政府付费低于2亿元前,项目公司需提交2亿元的移交担保,担保期限需要延续至移交完成日后1年。此外,项目在发改、财政、环保、公安、消防、安监等部门按照行政管理职能履行监管职责的基础上,还引入公众、专家委员会、第三方项目管理机构等方式加强项目的监督与管理。

7.主要权利义务。政府授予项目公司本项目特许经营权,包括基本权益和附加权益两部分。其中,基本权益包括投融资、勘察设计、施工建设本项目的权利,运营、管理、维护本项目的权利,获得政府为购买服务而付费的权利;附加权益包括项目配套服务设施经营权,沿线广告经营权,项目空间的收益权,以及双方约定的围绕本项目产生的基本收益以外的其他合法权益。同时,由于本项目是具有公共属性的市政工程,因此特别约定政府方基于公共利用或政府管理需要直接投资建设的政务网络光缆、交通管理设施等可以无偿使用项目空间。考虑到附加权益的未来收益具有较大不确定性,同时为激发项目公司运营附加权益项目的积极性,本项目特别约定附加权益的相关运营成本及收益不纳入政府付费范畴,附加权益产生的收益由政府和社会资本共享,政府与项目公司的分成比例为8:2。

由于本项目涉及重大公共利益,特许经营期内(包含建设期、运营期),本项目及其附属设施等各项有形及无形资产的所有权和处置权归政府方所有;项目公司仅享有本项目设施的使用权和收益权,政府方有权依据本合同约定或法律规定收回使用权和收益权。本项目征地拆迁工作由政府负责,所需费用以独立费用项计入项目总投资,具体数额以概算批复中的征地拆迁费为上限,后续超支风险由政府承担。此外,政府需根据项目实际建设需要,在符合国家法律、法规的前提下予以协助,并提供便利条件。由于本项目沉管隧道建设工程施工技术难度较大,在特许经营合同中约定由政府和项目公司双方联合聘请隧道、地质、水文、防灾、交通工程、技术经济等专业领域的相关业内专家组成专家委员会,对本项目设计、施工中存在的技术难点、疑点以及双方在合作期内的有关争议进行指导、协调和论证,对重大设计变更的原因、方案进行分析论证。专家委员会组长由政府方指定,专家委员会议事规则由甲乙双方另行商定。同时,政府方有权在本项目可行性研究、初步设计、施工图设计等阶段聘请专家审查或者委托第三方专业机构进行论证,以充分听取相关业内专家的意见,对本项目整体设计方案提出优化和完善建议。

(三)借鉴价值

本项目属于无使用者付费来源的纯公益性市政基础设施,另外工程项目本身包含的沉管隧道建设工程技术难度较大,项目包含的征地拆迁补偿费用比例较高、总投资体量较大,上述特殊因素均给项目ppp模式的推进造成了一定的不利影响。但是,在大连市政府高度重视和大连市各政府部门的通力合作下,通过较好发挥中国国际工程咨询公司在工程技术经济方面的咨询经验以及北京大成律师事务所的法律事务咨询经验,充分借助各方力量对前期方案设计、合同拟定的系统性分析、研究,量身定做出一整套科学、合理的PPP合作模式,本项目在较短的时间内充分调动了多个实力强劲社会资本的参与积极性,顺利实现了政府和社会资本合作的落地签约,这对于大连市乃至全国类似项目都具有一定的示范和借鉴价值,具体体现在以下几个方面:

1.充分结合项目实际,量体裁衣设计最适合的合作模式。本项目全生命周期内最大的风险点在于工程施工建设阶段,尤其是大直径海底沉管隧道建设,目前除在建的港珠澳大桥之外国内外可借鉴的案例较少。为较好地控制本项目进度、质量、投资、并保障安全,本项目在BOT的合作模式的基础上参考EPC模式,通过社会资本投资人招标一次性选定勘察设计、施工总承包、运营维护承担单位。该种做法充分考虑了本项目沉管隧道施工技术难度大、不确定因素多、勘察设计要求较高等实际特点,同时结合了大连市自身的项目管理经验和惯例。一方面较好地推进了政府的角色和职能转变,贯彻了“专业的人做专业的事”的PPP核心理念,另一方面也对项目全生命周期内各阶段的利益点、风险点做了系统性的统筹考虑,有机整合了社会资本各方、各阶段的利益,为各方建立持续、良好、共赢的长期合作关系奠定了坚实基础。

2.合理划分风险及设计防范措施,给予了社会资本充分的信心并降低了政府付费成本。在前期PPP方案设计阶段,通过咨询机构的通力协助,对包括项目前期、建设期、运营期、移交阶段在内全生命周期内的工程、经济、法律等多维度的风险进行了分析,并充分结合项目实际和市场测算,对各项风险进行了分配。例如,考虑到本项目征地拆迁工作量大、协调难度高,且对工期影响具有不确定性,形成了征地拆迁工作由政府方负责、征地拆迁补偿费用超支的风险交由政府承担的约定;考虑到本项目地质条件复杂,在施工过程中可能面临一系列无法预知的风险,对施工进度及建设成本影响较大,因此约定经专家委员会认定的属于地质条件重大变化引起工程费用增加的风险由政府方有条件的进行适度分担;区分建设期内利率变化风险与运营期内利率变化风险分别由社会资本方、政府方承担、CPI变化风险则由双方共同承担等。

风险分配以及防控预案设计的过程中始终坚持“较好的体现了由对风险最有控制力的一方承担”、“承担风险的一方能够将风险合理转移”、“相应的风险和承担的风险程度与所得回报相匹配”这三个主要原则,一方面增强了项目对社会资本投资人的吸引力,在项目招标阶段吸引了多家大型社会资本投资人参与充分竞争,有利于政府“好中选优”;另一方面也充分利用竞争机制,激发了各个社会资本投资人深入挖潜,利用自身各方面的优势、经验降低投标报价,也防止了社会资本因为过多的考虑无法控制的风险因素而提高报价的情况,合理节约了政府未来的付费成本。

3.建立系统的政府方管控体系,减少项目技术风险并避免公共利益受到侵害。考虑到项目的公共属性及设计、施工难度高的特点,本项目PPP合作方案中科学合理地设计了一整套高效、可行的政府管控体系,在不过多干预项目公司自身独立运作的前提下减少项目公司所承担的技术风险,并争取有效保证项目全生命周期内公共利益不受侵害。

首先,项目前期工作阶段政府方全过程介入,结合项目特点创新提出“双设计”模式,即政府方有权聘请专业设计单位作为咨询顾问,在可行性研究、初步设计、施工图设计等阶段对项目勘察设计、设计变更等进行全过程咨询,并有权在前期工作的各个阶段聘请专家审查或者委托第三方专业机构进行论证,对本项目整体设计方案提出优化和完善建议。其次,政府方和项目公司共同聘请隧道、地质、水文、防灾、交通工程、技术经济等专业领域的相关业内专家组建专家委员会,对本项目设计、施工中存在的技术难点、疑点以及甲乙双方在合作期内的有关争议进行指导、协调和论证,对重大设计变更的原因、方案进行分析论证。最后,本项目各方约定政府方在合作期内有权委托第三方项目管理机构,加强资金到位进度、工程关键节点工期控制的监督等;项目运营期的政府付费与绩效考核有效挂钩,同时引入公众监督等;项目移交阶段政府收取移交保函,并设置移交完成后的项目公司及保函存续期等。

通过采用双设计体系和设立专家委员会,政府方得以积极介入本项目设计、施工等方面的技术工作。这一方面能够有效帮助社会资本减少重大技术风险,另一方面也尽可能确保了项目设计、施工及有关变更的合理性,尽可能地保障了公共利益。这为同类技术复杂、施工难度大的公共基础设施项目提供了很好的借鉴。

4.成功引入金融机构股权投资,解决项目融资难的问题。本项目属于大型市政基础设施建设工程,包含大直径海底沉管隧道工程,工程建设费用较高;同时,项目建设又涉及市区较大范围的征地拆迁,且征地拆迁补偿费用较高。因此,本项目无论采用何种模式推进,项目融资是首先需要解决的难题。本项目在前期PPP方案设计阶段,通过多方走访、沟通、调研,较好地对接了政府方与社会资本方的需求,成功引入“特大施工型中央企业+基金公司”的社会资本联合体,较好地解决了项目融资问题。

5.对项目公司的组建方式有所创新,在同类项目中具有一定的示范性。一般来说,PPP项目公司是社会资本中标后,由政府方出资代表与社会资本投资人共同出资设立,并在国家相关部门登记注册和备案。但是,由于本项目涉及征拆量大、前期工作程序复杂、工期紧张,实施机构希望项目前期工作推进能够和社会资本招商同步进行。按照大连市政府相关要求,实施机构前期组织咨询机构对项目公司的成立方案进行了多方案比选研究,并提出先行组建项目公司作为项目法人推进项目,后续以股权转让和增资方式引入社会资本的方案;同时,为确保该方案的合理性和适用性,实施机构一方面充分征求了各潜在投资人的意见,另一方面则重点提前与国资管理部门、财政局、法制办等机构进行了充分沟通,厘清了未来国资股份转让的程序和流程。

实际操作中,政府方出资代表——大连城建投资公司利用自有资金先行设立国有独资公司(大连湾海底隧道有限公司)。大连湾海底隧道有限公司成立之后即作为项目法人着手开展项目规划红线范围内的征地拆迁及项目前期工作。待社会资本通过公开招标的方式入场之后,按照《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等有关法律、法规规定和投资协议约定的股权比例进行大连湾海底隧道有限公司的股权转让,将其变更为由社会资本控股、政府方出资代表参与专门负责本项目实施的项目公司(SPV公司)。

此种先行成立项目公司,后续社会资本再以股权转让方式进入的模式一方面有利于加快项目推进,另一方面也避免了后成立项目公司需要项目前期手续中法人变更等事宜,总体上有利于项目推进;同时,政府方先行成立项目公司主导项目前期拆迁及前期工作开展,便于投资人了解工作进展,有利于投资人的风险控制,此外,政府方“以身作则”亦给予投资人较强的信心,有利于增加项目竞争力。大连的这种方式方法以及操作流程,对国内类似项目开展具有较好的借鉴意义。

6.以初步设计阶段概算批复额为总投资控制目标,激励社会资本控制本项目总投资规模。实践中,PPP项目多设置项目总投资预估值,通过竣工验收后的审计结算最终确定总投资数额,并以此为基数计算政府财政补贴金额。该等模式下,政府对项目总投资的控制力度较弱,尤其当项目规模较大、工程复杂时,项目总投资很容易超出预估值,导致政府承担更重的支付义务。

本项目以初步设计阶段的概算批复额为总投资控制目标,政府付费基数的调整仅在政府方提出设计变更、项目建设遇到重大地质条件问题、国家及地方政府政策变化的情况下触发。其余情况下,建设期项目超支风险以及投资节约收益均由社会资本承担。如此以来,一方面能够实现政府对项目总投资的严格控制,预防竣工决算超概算情形的发生;另一方面也能有效激励社会资本在保障项目质量与安全的前提下,积极开展创新管理措施,节约投资数额。

本项目的该等总投资控制方式通过“自负盈亏”的措施引导社会资本节约投资,以“有形的手”实现对项目总投资的有效管控,是政府管理方式的良好创新,对今后类似项目有较大的借鉴意义。