刹住PPP项目“伪政府购买服务”盛行的歪风

  • 来源: | 2019年02月12日 10:16
摘要:

在《预算法》和43号文等相关文件明确对地方政府负债进行严格管理及要求剥离融资平台公司的政府融资功能后,出于继续保持或加大基础设施投资的需要,财政能力有限的地方政府出于融资动机开始主要依赖PPP模式继续进行基础设施投资建设,这也自2014年开始在中国各地引发了一波实施PPP项目的高潮。为了引导PPP项目的正向发展、最终实现除融资目标以外的效率目标甚至是体制机制改革的社会目标,同时也为防止无限制地实施PPP项目而形成新的地方政府债务风险,财政部和发改委均发布了一系列PPP法规政策,对PPP模式设定了相对细致规范的操作、审批程序,并设定了“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限额,该等程序及限制让地方政府在实施PPP项目过程中总感觉束手束脚、不够淋漓畅快。

在《预算法》和43号文等相关文件明确对地方政府负债进行严格管理及要求剥离融资平台公司的政府融资功能后,出于继续保持或加大基础设施投资的需要,财政能力有限的地方政府出于融资动机开始主要依赖ppp模式继续进行基础设施投资建设,这也自2014年开始在中国各地引发了一波实施PPP项目的高潮。为了引导PPP项目的正向发展、最终实现除融资目标以外的效率目标甚至是体制机制改革的社会目标,同时也为防止无限制地实施PPP项目而形成新的地方政府债务风险,财政部和发改委均发布了一系列PPP法规政策,对PPP模式设定了相对细致规范的操作、审批程序,并设定了“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限额,该等程序及限制让地方政府在实施PPP项目过程中总感觉束手束脚、不够淋漓畅快。

然而,从去年以来,我们发现一种新的基础设施投融资方式,即政府购买服务方式,开始被地方政府在公益类基础设施投融资中广为应用,具体来说就是地方政府与投资人就公益类基础设施的融、投、建、运签订政府购买服务协议,同时为对投资提供付费保障并满足金融机构的融资要求,由当地人大(或人大常委会)作出决议将购买服务期内的政府购买服务付费纳入当地财政支出预算。近半年来,这种方式甚至已经开始逐步取代政府付费类PPP,成为地方政府进行公益类基础设施投融资的一种主要方式。究其原因,主要是地方政府和投资人都认为这种政府购买服务方式可以实现基础设施的融资目的,同时还可规避PPP“复杂繁琐”的操作和审批流程,也不受10%一般公共预算支出的限制,绝对的“一举三得”。

最近,出于对政府购买服务方式的大规模泛化使用及政府购买服务付费责任无限制扩大从而形成新的地方债务风险的担忧,业内诸多大咖和专家发文对PPP与政府购买服务进行了辨析和解读,试图理清两者各自的边界。前几日,在PPP业内一著名微信群中,来自政府、学术界、实操界的各位群友也对两者的各种认识展开了为时一天的热烈讨论。笔者基于自己的认识并吸取各位群友的讨论观点,就当前政府购买服务盛行之势下的一些热点问题提出以下观点,希望有助于刹住这股歪风。

一、“政府付费PPP”和“政府购买服务”不可混淆,政府付费PPP是特殊的政府购买服务

政府购买服务被泛化使用到公益类基础设施投建领域主要由于很多人混淆了政府付费PPP和政府购买服务的概念,认为公益类基础设施投建PPP项目的收入来源是政府付费,因此就是政府购买服务,可以直接适用政府购买服务的相关法律法规进行简化操作,而无需适用PPP的相关法律法规。

根据目前PPP模式相关的法律法规,公益类基础设施投建PPP项目与其他领域实施的其他类型的PPP项目一样,的确实质上是一种政府购买服务。政府通过实施公益类基础设施投建PPP项目向社会资本购买需要为公众提供的公共服务,社会资本负责融资、投资、建设为提供公共服务所需的公益类基础设施并利用该等公益类基础设施为公众提供公共服务。同时,由于公益类基础设施项目没有使用者付费,政府通过向社会资本支付政府付费以使社会资本回收投资成本并取得合理收益。

但同时不难发现,基础设施投建PPP模式也是一种特殊的政府购买服务。正如前文所说,基础设施投建PPP项目的合作范围不仅包括为公众提供的公共服务,还包括融资、投资、建设为提供公共服务所需的基础设施,比一般意义上的政府购买服务内容更丰富更复合、权利义务关系也更复杂、期限也相对更长,因此应被认为是一种特殊的政府购买服务,应适用PPP项目的相关法律法规及商业模式等进行操作,而不能简单适用政府购买服务的规定。

二、在基础设施投建领域实施政府购买服务违反政府购买服务的预算管理制度,是“伪政府购买服务”

政府采购法》第六条规定:“政府采购应当严格按照批准的预算执行”;《政府购买服务管理办法》第五章也详细规定了政府购买服务的预算及财务管理,其中第二十三条规定:“政府购买服务所需资金应当在既有财政预算中统筹安排”,第二十七条规定:“财政部门审核后的购买服务项目表,随部门预算批复一并下达给相关购买主体,购买主体应当按照财政部门下达的购买服务项目表,组织实施购买服务工作”,按照上述规定,很明显,政府购买服务应该遵循的是“先有预算后有采购”的原则,而根据财政部采购司的主管领导的解读,财政部在给地方采购管理部门的政策口径也一直是要严格执行“无预算不采购”的规定。

然而,如果在公益类基建投融资领域实施政府购买服务,由于项目包含建设周期、同时采购期限相对较长,因此政府方必然需要使用未来年度的预算支付相应的购买服务付费,实事上就必然产生“先进行采购后列入预算”的状况,而这与上文提到的政府购买服务应该遵循“先有预算后有采购”、“无预算不采购”的原则产生了实质冲突,实质上违反了《政府采购法》和《政府购买服务管理办法》。因此,从当前政府购买服务的预算管理制度来看,公益类基建投融资领域实施政府购买服务于法无据,可以说是一种“伪政府购买服务”,而承诺将相应政府购买服务付费列入政府预算的做法更是于法相悖,地方政府及相关决策者将面临违法违规处罚风险,投资人和金融机构则将承担因违法违规而导致的付费风险。

而针对PPP项目的特殊性,在PPP的相关财政管理制度中则明确规定对符合要求实施的PPP项目的财政支出责任应“纳入年度预算、中期财政规划”。因此,区别于简单的政府购买服务适用的“先有预算后有采购”、“无预算不采购”的预算管理原则,在“一事一议”的原则下,将PPP项目中的财政支出责任纳入地方政府预算是有法有据的,是当前法律法规允许并要求提供给PPP项目投资人的一种付费保障。