大力推行PPP 建设新型城镇化发展

  • 来源: | 2018年09月17日 05:00
摘要:

在国际上,PPP也称之为公私合作,是政府等公共部门与私人企业合作,按照风险共担、利益共享的原则,开展公共工程建设运营等工作,为社会提供优质公共服务。英国等市场经济发达国家从上世纪七、八十年代在新公共管理运动中大力推广这一模式,之后一些发展中国家也积极开展PPP项目建设和运营,取得了较好效果。改革开放后,我国也逐步引进和推广这一模式,但发展一致较为缓慢。

目前,我国处于新型城镇化快速推进的历史时期。尽管这两年经济运行进入新常态,经济增长下行压力较大,但仍有较大的发展潜力。其中,大力推广政府与社会资本合作(PPP),开展基础设施建设,是新型城镇化建设的重要内容。

一、推广PPP理念,进一步加快财政及政府职能转变

在国际上,PPP也称之为公私合作,是政府等公共部门与私人企业合作,按照风险共担、利益共享的原则,开展公共工程建设运营等工作,为社会提供优质公共服务。英国等市场经济发达国家从上世纪七、八十年代在新公共管理运动中大力推广这一模式,之后一些发展中国家也积极开展PPP项目建设和运营,取得了较好效果。改革开放后,我国也逐步引进和推广这一模式,但发展一致较为缓慢。近两年来,在财政部、国家发改委等部门的推动下,PPP建设运营出现突飞猛进的状况,发展中也存在一些隐患,需要引起高度警惕。首先,要正确认识ppp模式的功能,不能简单地把PPP作为一种融资工具,或者把推广PPP作为一种政绩工程,搞名股实债等虚假PPP项目。从地方政府的角度看,PPP模式确实能够吸引社会资本投资,减轻财政支出压力,缓解地方政府债务风险,但PPP模式更重要的是公共物品供给方式的改革、公共服务服务效率和质量的提高。且PPP模式也有其自身的缺点,如建设运营周期长、涉及利益主体众多、经营风险大等,即使发达国家PPP项目约占同期公共工程项目的30%左右。因而我国也不宜盲目扩张。其次,重视利用PPP模式,加快财政及政府职能转变。在传统计划经济体制下及改革开放初期,我国城镇基础设施建设一直采用政府公共生产公共供给方式,投入不足,发展滞后,以及效率低下等弊病一直存在,难以满足新型城镇化对基础设施的需要。而推广PPP模式,开展与社会资本合作建设运营基础设施,可以促进财政及政府职能的转变,提高基础设施服务效率与质量,适应新型城镇化的需要。

二、积极推进PPP立法,解除社会资本顾虑

在现阶段财政部、国家发改委的PPP项目中,能够落地建设运营的,主要以国企为主,特别是央企很受欢迎,而民营企业一般占30-40%,顾虑较多,停滞不前。今年上半年有关统计资料标明,与去年同期相比,民营资本投资呈下降趋势。究其原因,重要因素之一,就是民营企业认为目前ppp模式发展缺乏必要的法律保障,风险较大,仍在观望徘徊状态。从目前我国ppp管理制度来看,是以财政部、国家发改委发布的部门规章,以及各种政策指南等为主,法律层次低,不够规范,而ppp项目建设运营周期一般长达20、30年,涉及主体众多,项目复杂,建设运营风险较大。因而目前需要加快PPP的立法进程,建立统一的《政府与社会资本合作(PPP)管理法》,对PPP项目建设经营全生命周期的各个环节、各个方面,做出明确规范,为公私合作提供法律依据。进一步强化PPP领域的执法,依法保护投资者的合法权益。从而打消社会资本对参与PPP项目建设运营的后顾之忧,扩大投资,积极与政府合作,为社会提供优质公共服务,并取得合理回报,达到双赢的效果。在立法方面,也要防止出现部门主导立法的现象,如发改委制定特许经营立法草案,财政部制定PPP监督法草案等,需要在有关部门指导下建立统一的PPP管理法律。

三、积极推进PPP顶层制度设计,为PPP项目建设运营扫除障碍

目前我国PPP项目的建设运营,分别由财政部和国家发改委指导,各自发布了政策指南和合同范本,各自推出了示范项目,建立了各自的项目库。据财政部PPP政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台统计,截至2016年6月30日,财政部示范项目232个,总投资额8,025.4亿元,其中执行阶段项目105个,总投资额3,078亿元[1]。2015年5月,国家发改委建立了PPP项目库,第一批向社会公开推介了1043个项目、总投资1.97万亿元,12月第二批公开推介了1488个项目,总投资2.26万亿元[2]。从PPP项目建设运营的客观需要,以及国际经验来看,ppp项目管理还需要顶层制度设计,在整合财政部和国家发改委有关职能的基础上,建立国家层面统一的PPP监管机构,发布统一的政策指南,指导各个部门、各个地方的PPP项目建设运营,尽快结束目前PPP管理政出多门,社会资本投资方感到无所适从的情况,加快PPP项目落实建设步伐,拉动经济增长,满足新型城镇化建设对基础设施的需要。

四、认真做好PPP项目前期准备工作,有效管控建设运营风险

从财政部和发改委已公布的PPP示范项目及入库的项目来看,投资总额已达10多万亿之巨,远远超过了英国等国家十多年的PPP项目数和投资总额,除经济社会发展阶段及国情差异外,也标明我国目前新型城镇化建设对PPP项目旺盛的需求。这种状况,有喜有忧,需要公私双方认真、扎实做好PPP项目前期准备工作,不简单的追求项目落地率、开工率等指标,从全生命周期的角度,做好ppp项目的风险管控工作,为我国PPP项目长期建设运营奠定良好的基础。首先做好物有所值论证工作,排除不适合采用PPP模式的基础设施项目,特别是对各类包装、打包项目要严格论证,防止走过场。如前所述,PPP模式只适合部分基础设施项目,需要防止PPP项目建设运营泛滥。其次,做好财政承受能力论证,对财政补贴等政府承诺额严格控制在本级财政公共财政预算收支规模的10%,控制PPP项目的财政风险。