唐智伟:铁路推进PPP顶层配套改革和市场化运作需双管齐下

  • 来源: | 2018年10月11日 02:21
摘要:

近期,国家发改委先后核准批复了杭绍台、杭温两条高速铁路,明确提出项目由浙江省按PPP模式运作,积极吸引民营企业等共同筹资建设。这是国内干线铁路特别是高速铁路首次尝试采用PPP模式,引起各界高度关注,铁路投融资改革也再次成为社会热点。本文以杭绍台高铁、杭温高铁为背景,分析了铁路项目的特点,总结了两个项目在推进PPP过程中面临的困难,并提出了破解难题的一些思考和建议。

近期,国家发改委先后核准批复了杭绍台、杭温两条高速铁路,明确提出项目由浙江省按ppp模式运作,积极吸引民营企业等共同筹资建设。这是国内干线铁路特别是高速铁路首次尝试采用PPP模式,引起各界高度关注,铁路投融资改革也再次成为社会热点。本文以杭绍台高铁、杭温高铁为背景,分析了铁路项目的特点,总结了两个项目在推进PPP过程中面临的困难,并提出了破解难题的一些思考和建议。

一、铁路推行PPP的重要意义

铁路是国民经济大动脉和关键基础设施,铁路改革发展受到党中央、国务院的高度重视,也与广大人民群众息息相关。目前,我国铁路营业里程突破12.4万公里,其中高速铁路营业里程约2.2万公里,位居世界第一,铁路发展成绩举世瞩目。快速发展的背后也存在隐忧,截至2016年9月,铁路总公司负债已达4.3万亿元,负债率64.7%,沉重的债务负担已成为制约铁路持续健康发展的重要因素,解决好铁路建设投融资问题已显得十分关键,铁路建设不能再靠国家投资单打独斗,必须实现投资主体多元化,广泛吸引社会资本参与。长期以来,合资模式一直是铁路吸引社会资本的主要投融资模式,项目类型主要为煤运铁路等资源开发性线路(如朔黄铁路、呼准铁路),合资对象也主要是以煤炭等资源开发为主营业务的企业(如神华集团、伊泰集团)。此次在杭绍台高铁、杭温高铁首次尝试采用PPP模式是创新铁路投融资模式的一次重要探索,对深化铁路投融资体制改革,拓宽投融资渠道,促进铁路持续健康发展具有重要意义。

二、民营资本发起项目

社会资本是发起和推动杭绍台、杭温两条高速铁路的重要力量,并参与了项目规划、项目核准等各项前期工作,成为项目运作过程中的一大亮点。“十二五”是我国高速铁路大发展时期,高速铁路在带动地方经济发展、提高居民出行便利程度等方面的巨大作用日渐突显,各地均积极争取建设高速铁路。与此同时,国家大力推动投融资体制改革,其中铁路是重点领域之一,积极鼓励社会资本全面进入铁路领域。为此,国务院先后出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),国家发展改革委出台《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础〔2015〕1610号)。

在建设需求和国家政策的双重刺激下,部分社会资本将目光投向了高速铁路。浙江省地处我国经济最发达的长三角地区,社会资本特别是民营资本十分活跃。一些资金实力雄厚的民营企业结合自身发展战略,对投资高速铁路表现出了较强兴趣,积极发起并推动相关高铁项目。以横店集团为例,为加大横店影视城旅游资源的深度开发,联合正泰集团、森马集团等民营企业发起了杭温高铁项目,并多次组织项目规划论证,联合沿线地方政府积极推动项目纳入国家规划。为鼓励浙江省先行先试,国家发改委、国家铁路局等有关部门对杭绍台高铁、杭温高铁给予了大力支持,2015年12月两个项目均被列入社会资本投资铁路的首批示范项目,2016年7月项目纳入调整后的《中长期铁路网规划》,2016年12月两个项目先后获得国家发改委核准批复。

三、项目概况及特点

(一)项目概况

杭绍台高铁、杭温高铁是国家高速铁路网和长江三角洲地区城际轨道交通网的重要组成部分,是构建浙江省“1小时交通圈”的重要交通基础设施,对促进区域经济社会发展,带动沿线旅游资源开发具有积极作用。

杭绍台高铁杭州至绍兴段利用既有杭州至宁波高速铁路,新建绍兴至温岭段,全长269公里,其中新建线路224公里,设计行车速度350公里/小时,项目总投资448.9亿元,其中资本金占总投资的30%(约134.7亿元)。

杭温高铁杭州至义乌段利用既有沪昆高速铁路,新建义乌至温州段,全长318公里,其中新建线路201公里,设计行车速度350公里/小时,项目总投资390.1亿元,其中资本金占总投资的40%(约156亿元)。

(二)项目特点

杭绍台高铁、杭温高铁两个项目有一些共同的特点,这些特点也正是铁路项目特别是高铁项目特点的集中体现。

1.投资规模较大,财务效益差

两个项目总投资均在400亿元左右,平均每正线公里约2亿元,运营初期和近期项目客票收入难以维持现金流平衡,处于亏损状态。以杭绍台高铁为例,项目全部投资税后财务内部收益率为1.72%,财务净现值为-70亿元,投资回收期26.7年,贷款偿还期30年,运营前18年均处于亏损状态,累计亏损167.6亿元,面临长期运营补亏压力。

2.存在大量跨线运输,路网依赖性强

从规划上而言,杭绍台高铁、杭温高铁是国家高速铁路网和长江三角洲地区城际轨道交通网的重要组成部分,并非独立运营的线路。从客流上而言,项目除承担沿线杭州、绍兴、台州、金华、温州等区内客流外,还大量承担华北、苏沪皖等地与浙东南、海西、粤东等地的跨区客流,动车组需要跨线运行至杭甬、甬台温、沪昆、宁杭、沪杭、京沪、商合杭等高速铁路。跨线运输需要路网中线路、站场、客运服务设施、运输和检修设备等资源开放共享,并在不同投资主体之间清算费用。

3.建设和运营技术复杂,运输安全责任重大

杭绍台高铁、杭温高铁均采用350公里/小时的高速铁路标准,技术含量高,系统复杂,建造精度要求高,高速运输安全的保障难度远远大于普速铁路,运输安全责任重大。高速铁路建设和维护质量不仅仅关乎运行舒适度,更直接关系高速状态下的运营安全,因此,高速铁路对建设、运营管理的要求大大提高。从目前来看,我国高速铁路均由铁路总公司负责建设和运营,其他机构均没有相关技术和经验。

4.竞争项目较多,市场需求风险较大

项目所在区域路网较发达,杭绍台高铁、杭温高铁建成之后,将与既有杭甬高铁-甬台温高铁通道、沪昆高铁-新金温铁路通道一并,在杭州至温州之间形成4条基本并行的快速铁路通道。从路径上看,杭温高铁运输距离最短,分别较杭甬高铁-甬台温高铁通道、沪昆高铁-新金温铁路通道、杭绍台高铁缩短112公里、26公里、58公里,时间节约0.3~0.6小时,相差总体不大,存在分流竞争关系。再加之铁路采用图定运输方式,路径选择直接受列车排图影响,并非完全由项目自身掌控,进一步加大了项目客流风险。

四、铁路推进PPP的难点

目前,杭绍台高铁、杭温高铁投融资框架方案已基本确定,按照民营资本控股、多元化投资、市场化运作的原则,采用特许经营的PPP模式,组建项目公司负责铁路建设和经营管理,盈利模式采用“使用者付费+政府可行性缺口补助”,具体实施方案仍在研究。

正如杭绍台高铁、杭温高铁反映出的铁路准公益属性,跨线运输、路网性强,技术含量高、安全保障难度大等行业特点,项目在深化投融资方案并付诸实践的过程中仍亟待破解以下几大难题:

一是处理好铁路总公司在项目中的角色。杭绍台高铁、杭温高铁作为路网一部分,不可避免与负责国家铁路网建设管理和运输调度指挥的铁路总公司发生关系,因此,浙江省和社会资本都希望铁路总公司出资参与项目建设。在传统的合资模式中,铁路总公司作为国家铁路建设管理的责任主体,行使国家出资责任并承担一定亏损补贴,其角色仍带有浓厚的“政府色彩”。PPP模式中,铁路总公司是继续扮演国家出资人的角色,还是突出其企业角色,与其他社会资本一样享受同等权利和义务,并在特许经营期满后退出,仍需与国家有关部门和铁路总公司沟通确定。

二是落实全过程安全保障机制和安全责任主体。运输安全始终是铁路行业压倒一切的头等大事。根据《铁路安全管理条例》和《铁路建设工程质量监督管理规定》,国家铁路局及地区铁路监督管理局负责铁路建设工程质量和安全监督管理工作,而作为PPP项目,浙江省的实施机构和项目公司同样肩负监督管理的责任,各方如何共同构建分工明确、责任清晰、协调顺畅的监管体系还需摸索。实施机构和项目公司由于缺乏高速铁路建造和运营经验,如何尽快补齐短板面临考验。从确保运输安全的角度,高速铁路委托铁路总公司运营维护仍是最为安全和稳妥的方案,而委托界面不清晰、收费缺乏定价依据是以往社会资本投资铁路反映较突出的问题。高速铁路运营技术处于垄断状态,运营商选择没有竞争,因此,事先商定好委托范围和内容、委托费用、安全责任等重大事项显得更为重要。

三是量化跨线运输清算办法。目前,我国铁路清算规则沿袭了原铁道部2005年制定的《铁路运输进款清算办法》,负责路网清算业务的原铁道部资金清算中心在铁道部撤销后划归中国铁路总公司。社会资本普遍认为铁路清算规则不透明、清算办法复杂、清算机构缺乏独立性,无法保障合法权益和合理收入。杭绍台高铁、杭温高铁能否打开清算的“黑匣子”,将直接关系项目的顺利实施,而在现有铁路运营管理成本信息不对称的情况下,按照市场化原则量化线路使用、车站服务、售票服务、动车组技术作业、设施设备维护等跨线运输费用需要大量的协商和谈判。

四是协调好可行性缺口补助分摊方案。杭绍台高铁、杭温高铁均跨越多个地级行政区,根据城际铁路和轨道交通跨行政区项目的经验,财政补助资金分摊方案是省、市博弈焦点之一。根据铁路特点,各地分摊比例受境内线路长度、车站数量和规模、列车开行方案(如始发车数量、起讫点等)等多种因素影响,需研究建立科学合理的分摊模型,并在充分协商沟通的基础上得到各方正式认可,才能有效落实整个项目补亏资金。

五是统筹区域客流风险防范措施。区域内杭甬高铁-甬台温高铁通道、沪昆高铁-新金温铁路通道两个竞争性通道均为铁路总公司主导。在两个通道能力尚未饱和的情况下,说服铁路总公司放弃自身运量和利益,而增加杭绍台高铁、杭温高铁列车开行数量的难度较大。因此,一方面,项目公司需要精准分析跨线旅客出行需求,并与铁路总公司协商跨线列车开行方案,落实项目运输产品供给;另一方面,浙江省有关方面需联合铁路总公司深入研究区域内4个快速铁路通道的功能定位和运输分工,力争充分利用路网资源,合理安排通过列车开行方案。

五、继续推进铁路PPP的相关建议

杭绍台高铁、杭温高铁在推进PPP过程中面临的困难既有行业机制体制问题,又有项目操作层面的具体问题,既需要加快顶层配套改革,打破行业壁垒,又需要遵循市场化运作规律,完善项目投融资结构和相关法律体系文件。

第一,加强国家层面统筹协调。杭绍台高铁、杭温高铁是国家铁路投融资改革的重要试验田,对创新投融资模式,探索铁路改革经验均具有重要示范效应。由于项目触及铁路行业机制体制改革等深层矛盾,涉及国家铁路局、铁路总公司等国家机构,仅依靠地方政府推动项目的难度较大。建议成立国家层面的协调领导小组,协调各方共同研究破解PPP推进难题的举措。

第二,加快探索路权分配制度改革。线路使用权是铁路行业最核心的利益,也是各国铁路改革的重点。随着铁路投资主体多元化的推进,特别是一些干线铁路引入社会资本,为保证社会资本平等享有路权,建议国家相关部门牵头研究行政和商业兼顾的路权分配制度,并建立独立、透明的清算规则,推动引入第三方独立清算机制。

第三,建立适合高铁PPP项目的安全监管体系。考虑到高速铁路建设和运营的高风险性,且地方政府和社会资本缺乏相关经验,建议国家铁路监管部门将杭绍台高铁、杭温高铁作为重点监管项目,强化全过程监管。浙江省实施机构可以委托独立第三方专业机构协助监管,必要时可以增加公众参与度。项目公司应完善内部质量和安全管控机制和制度,通过引进人才或委托专业团队尽快形成建设管理能力。从运营安全前置的角度,建议运营单位提前介入,积极参与项目建设管理,以便及时发现并消除影响运输安全的质量隐患。

第四,积极培育铁路运输企业。目前,各地和社会资本参与铁路项目主要是资本投入的形式,不参与后续运营管理,并非真正将铁路运输作为主营业务。从长远来看,铁路发展不仅仅需要以资本运作为目的的投资,更需要专注铁路实业的企业,这样才能起到引入市场竞争,提高运输服务质量,增加运输产品供给的作用。建议以具备独立成网、独立运营条件的区域性城际铁路为突破口,培育一定数量的铁路运输企业,并出台相关政策引导和扶持企业发展壮大,为投资主体和运营商的选择营造市场竞争环境。

第五,保持合同谈判的定力和耐心。铁路第一次采用PPP模式,大量工作需要探索和创新。在短期内无法整体突破铁路机制体制障碍的情况,更应重视发挥契约的作用。除了投融资结构、盈利模式、风险分担机制等项目主合同内容需要进一步落实外,线路接轨、委托运营、列车开行方案、跨线运输清算等外部条件均应尽快以协议形式固化,力争最大限度明确项目各种边界条件和核心利益,以保障项目顺利实施和运营,切勿操之过急。

唐智伟 铁路推进PPP顶层配套改革和市场化运作需双管齐下

近期,国家发改委先后核准批复了杭绍台、杭温两条高速铁路,明确提出项目由浙江省按ppp模式运作,积极吸引民营企业等共同筹资建设。这是国内干线铁路特别是高速铁路首次尝试采用PPP模式,引起各界高度关注,铁路投融资改革也再次成为社会热点。本文以杭绍台高铁、杭温高铁为背景,分析了铁路项目的特点,总结了两个项目在推进PPP过程中面临的困难,并提出了破解难题的一些思考和建议。

一、铁路推行PPP的重要意义

铁路是国民经济大动脉和关键基础设施,铁路改革发展受到党中央、国务院的高度重视,也与广大人民群众息息相关。目前,我国铁路营业里程突破12.4万公里,其中高速铁路营业里程约2.2万公里,位居世界第一,铁路发展成绩举世瞩目。快速发展的背后也存在隐忧,截至2016年9月,铁路总公司负债已达4.3万亿元,负债率64.7%,沉重的债务负担已成为制约铁路持续健康发展的重要因素,解决好铁路建设投融资问题已显得十分关键,铁路建设不能再靠国家投资单打独斗,必须实现投资主体多元化,广泛吸引社会资本参与。长期以来,合资模式一直是铁路吸引社会资本的主要投融资模式,项目类型主要为煤运铁路等资源开发性线路(如朔黄铁路、呼准铁路),合资对象也主要是以煤炭等资源开发为主营业务的企业(如神华集团、伊泰集团)。此次在杭绍台高铁、杭温高铁首次尝试采用PPP模式是创新铁路投融资模式的一次重要探索,对深化铁路投融资体制改革,拓宽投融资渠道,促进铁路持续健康发展具有重要意义。

二、民营资本发起项目

社会资本是发起和推动杭绍台、杭温两条高速铁路的重要力量,并参与了项目规划、项目核准等各项前期工作,成为项目运作过程中的一大亮点。“十二五”是我国高速铁路大发展时期,高速铁路在带动地方经济发展、提高居民出行便利程度等方面的巨大作用日渐突显,各地均积极争取建设高速铁路。与此同时,国家大力推动投融资体制改革,其中铁路是重点领域之一,积极鼓励社会资本全面进入铁路领域。为此,国务院先后出台《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),国家发展改革委出台《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》(发改基础〔2015〕1610号)。

在建设需求和国家政策的双重刺激下,部分社会资本将目光投向了高速铁路。浙江省地处我国经济最发达的长三角地区,社会资本特别是民营资本十分活跃。一些资金实力雄厚的民营企业结合自身发展战略,对投资高速铁路表现出了较强兴趣,积极发起并推动相关高铁项目。以横店集团为例,为加大横店影视城旅游资源的深度开发,联合正泰集团、森马集团等民营企业发起了杭温高铁项目,并多次组织项目规划论证,联合沿线地方政府积极推动项目纳入国家规划。为鼓励浙江省先行先试,国家发改委、国家铁路局等有关部门对杭绍台高铁、杭温高铁给予了大力支持,2015年12月两个项目均被列入社会资本投资铁路的首批示范项目,2016年7月项目纳入调整后的《中长期铁路网规划》,2016年12月两个项目先后获得国家发改委核准批复。

三、项目概况及特点

(一)项目概况

杭绍台高铁、杭温高铁是国家高速铁路网和长江三角洲地区城际轨道交通网的重要组成部分,是构建浙江省“1小时交通圈”的重要交通基础设施,对促进区域经济社会发展,带动沿线旅游资源开发具有积极作用。

杭绍台高铁杭州至绍兴段利用既有杭州至宁波高速铁路,新建绍兴至温岭段,全长269公里,其中新建线路224公里,设计行车速度350公里/小时,项目总投资448.9亿元,其中资本金占总投资的30%(约134.7亿元)。

杭温高铁杭州至义乌段利用既有沪昆高速铁路,新建义乌至温州段,全长318公里,其中新建线路201公里,设计行车速度350公里/小时,项目总投资390.1亿元,其中资本金占总投资的40%(约156亿元)。

(二)项目特点

杭绍台高铁、杭温高铁两个项目有一些共同的特点,这些特点也正是铁路项目特别是高铁项目特点的集中体现。

1.投资规模较大,财务效益差

两个项目总投资均在400亿元左右,平均每正线公里约2亿元,运营初期和近期项目客票收入难以维持现金流平衡,处于亏损状态。以杭绍台高铁为例,项目全部投资税后财务内部收益率为1.72%,财务净现值为-70亿元,投资回收期26.7年,贷款偿还期30年,运营前18年均处于亏损状态,累计亏损167.6亿元,面临长期运营补亏压力。

2.存在大量跨线运输,路网依赖性强

从规划上而言,杭绍台高铁、杭温高铁是国家高速铁路网和长江三角洲地区城际轨道交通网的重要组成部分,并非独立运营的线路。从客流上而言,项目除承担沿线杭州、绍兴、台州、金华、温州等区内客流外,还大量承担华北、苏沪皖等地与浙东南、海西、粤东等地的跨区客流,动车组需要跨线运行至杭甬、甬台温、沪昆、宁杭、沪杭、京沪、商合杭等高速铁路。跨线运输需要路网中线路、站场、客运服务设施、运输和检修设备等资源开放共享,并在不同投资主体之间清算费用。

3.建设和运营技术复杂,运输安全责任重大

杭绍台高铁、杭温高铁均采用350公里/小时的高速铁路标准,技术含量高,系统复杂,建造精度要求高,高速运输安全的保障难度远远大于普速铁路,运输安全责任重大。高速铁路建设和维护质量不仅仅关乎运行舒适度,更直接关系高速状态下的运营安全,因此,高速铁路对建设、运营管理的要求大大提高。从目前来看,我国高速铁路均由铁路总公司负责建设和运营,其他机构均没有相关技术和经验。

4.竞争项目较多,市场需求风险较大

项目所在区域路网较发达,杭绍台高铁、杭温高铁建成之后,将与既有杭甬高铁-甬台温高铁通道、沪昆高铁-新金温铁路通道一并,在杭州至温州之间形成4条基本并行的快速铁路通道。从路径上看,杭温高铁运输距离最短,分别较杭甬高铁-甬台温高铁通道、沪昆高铁-新金温铁路通道、杭绍台高铁缩短112公里、26公里、58公里,时间节约0.3~0.6小时,相差总体不大,存在分流竞争关系。再加之铁路采用图定运输方式,路径选择直接受列车排图影响,并非完全由项目自身掌控,进一步加大了项目客流风险。

四、铁路推进PPP的难点

目前,杭绍台高铁、杭温高铁投融资框架方案已基本确定,按照民营资本控股、多元化投资、市场化运作的原则,采用特许经营的PPP模式,组建项目公司负责铁路建设和经营管理,盈利模式采用“使用者付费+政府可行性缺口补助”,具体实施方案仍在研究。

正如杭绍台高铁、杭温高铁反映出的铁路准公益属性,跨线运输、路网性强,技术含量高、安全保障难度大等行业特点,项目在深化投融资方案并付诸实践的过程中仍亟待破解以下几大难题:

一是处理好铁路总公司在项目中的角色。杭绍台高铁、杭温高铁作为路网一部分,不可避免与负责国家铁路网建设管理和运输调度指挥的铁路总公司发生关系,因此,浙江省和社会资本都希望铁路总公司出资参与项目建设。在传统的合资模式中,铁路总公司作为国家铁路建设管理的责任主体,行使国家出资责任并承担一定亏损补贴,其角色仍带有浓厚的“政府色彩”。PPP模式中,铁路总公司是继续扮演国家出资人的角色,还是突出其企业角色,与其他社会资本一样享受同等权利和义务,并在特许经营期满后退出,仍需与国家有关部门和铁路总公司沟通确定。

二是落实全过程安全保障机制和安全责任主体。运输安全始终是铁路行业压倒一切的头等大事。根据《铁路安全管理条例》和《铁路建设工程质量监督管理规定》,国家铁路局及地区铁路监督管理局负责铁路建设工程质量和安全监督管理工作,而作为PPP项目,浙江省的实施机构和项目公司同样肩负监督管理的责任,各方如何共同构建分工明确、责任清晰、协调顺畅的监管体系还需摸索。实施机构和项目公司由于缺乏高速铁路建造和运营经验,如何尽快补齐短板面临考验。从确保运输安全的角度,高速铁路委托铁路总公司运营维护仍是最为安全和稳妥的方案,而委托界面不清晰、收费缺乏定价依据是以往社会资本投资铁路反映较突出的问题。高速铁路运营技术处于垄断状态,运营商选择没有竞争,因此,事先商定好委托范围和内容、委托费用、安全责任等重大事项显得更为重要。

三是量化跨线运输清算办法。目前,我国铁路清算规则沿袭了原铁道部2005年制定的《铁路运输进款清算办法》,负责路网清算业务的原铁道部资金清算中心在铁道部撤销后划归中国铁路总公司。社会资本普遍认为铁路清算规则不透明、清算办法复杂、清算机构缺乏独立性,无法保障合法权益和合理收入。杭绍台高铁、杭温高铁能否打开清算的“黑匣子”,将直接关系项目的顺利实施,而在现有铁路运营管理成本信息不对称的情况下,按照市场化原则量化线路使用、车站服务、售票服务、动车组技术作业、设施设备维护等跨线运输费用需要大量的协商和谈判。

四是协调好可行性缺口补助分摊方案。杭绍台高铁、杭温高铁均跨越多个地级行政区,根据城际铁路和轨道交通跨行政区项目的经验,财政补助资金分摊方案是省、市博弈焦点之一。根据铁路特点,各地分摊比例受境内线路长度、车站数量和规模、列车开行方案(如始发车数量、起讫点等)等多种因素影响,需研究建立科学合理的分摊模型,并在充分协商沟通的基础上得到各方正式认可,才能有效落实整个项目补亏资金。

五是统筹区域客流风险防范措施。区域内杭甬高铁-甬台温高铁通道、沪昆高铁-新金温铁路通道两个竞争性通道均为铁路总公司主导。在两个通道能力尚未饱和的情况下,说服铁路总公司放弃自身运量和利益,而增加杭绍台高铁、杭温高铁列车开行数量的难度较大。因此,一方面,项目公司需要精准分析跨线旅客出行需求,并与铁路总公司协商跨线列车开行方案,落实项目运输产品供给;另一方面,浙江省有关方面需联合铁路总公司深入研究区域内4个快速铁路通道的功能定位和运输分工,力争充分利用路网资源,合理安排通过列车开行方案。

五、继续推进铁路PPP的相关建议

杭绍台高铁、杭温高铁在推进PPP过程中面临的困难既有行业机制体制问题,又有项目操作层面的具体问题,既需要加快顶层配套改革,打破行业壁垒,又需要遵循市场化运作规律,完善项目投融资结构和相关法律体系文件。

第一,加强国家层面统筹协调。杭绍台高铁、杭温高铁是国家铁路投融资改革的重要试验田,对创新投融资模式,探索铁路改革经验均具有重要示范效应。由于项目触及铁路行业机制体制改革等深层矛盾,涉及国家铁路局、铁路总公司等国家机构,仅依靠地方政府推动项目的难度较大。建议成立国家层面的协调领导小组,协调各方共同研究破解PPP推进难题的举措。

第二,加快探索路权分配制度改革。线路使用权是铁路行业最核心的利益,也是各国铁路改革的重点。随着铁路投资主体多元化的推进,特别是一些干线铁路引入社会资本,为保证社会资本平等享有路权,建议国家相关部门牵头研究行政和商业兼顾的路权分配制度,并建立独立、透明的清算规则,推动引入第三方独立清算机制。

第三,建立适合高铁PPP项目的安全监管体系。考虑到高速铁路建设和运营的高风险性,且地方政府和社会资本缺乏相关经验,建议国家铁路监管部门将杭绍台高铁、杭温高铁作为重点监管项目,强化全过程监管。浙江省实施机构可以委托独立第三方专业机构协助监管,必要时可以增加公众参与度。项目公司应完善内部质量和安全管控机制和制度,通过引进人才或委托专业团队尽快形成建设管理能力。从运营安全前置的角度,建议运营单位提前介入,积极参与项目建设管理,以便及时发现并消除影响运输安全的质量隐患。

第四,积极培育铁路运输企业。目前,各地和社会资本参与铁路项目主要是资本投入的形式,不参与后续运营管理,并非真正将铁路运输作为主营业务。从长远来看,铁路发展不仅仅需要以资本运作为目的的投资,更需要专注铁路实业的企业,这样才能起到引入市场竞争,提高运输服务质量,增加运输产品供给的作用。建议以具备独立成网、独立运营条件的区域性城际铁路为突破口,培育一定数量的铁路运输企业,并出台相关政策引导和扶持企业发展壮大,为投资主体和运营商的选择营造市场竞争环境。

第五,保持合同谈判的定力和耐心。铁路第一次采用PPP模式,大量工作需要探索和创新。在短期内无法整体突破铁路机制体制障碍的情况,更应重视发挥契约的作用。除了投融资结构、盈利模式、风险分担机制等项目主合同内容需要进一步落实外,线路接轨、委托运营、列车开行方案、跨线运输清算等外部条件均应尽快以协议形式固化,力争最大限度明确项目各种边界条件和核心利益,以保障项目顺利实施和运营,切勿操之过急。