特色小镇PPP模式核心机制与案例剖析

  • 来源: | 2018年10月11日 02:22
摘要:

特色小镇既可以是行政建制镇,也可以是有明确边界的非镇非区非园空间,或是一个聚落空间、集聚区,隶属于地方政府行政管辖范围。而一般地方政府土地指标少、基础设施弱、财政能力有限,引入PPP模式发展特色小镇成为最佳选择。它是一种以特色小镇项目为合作载体,让实力企业参与项目建设,实现政府建设特色小镇目的,同时为参与社会资本带来一定投资回报率的模式。其中它参与的项目主要适用于准公共产品的开发,包括基础设施、公共服务设施及产业发展及服务类项目。

2016年7月,住建部、发改委、财政部联合公布了《关于开展特色小城镇培育工作的通知》,提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作,到2020年争取培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。该政策出台,必将带来巨大的投资需求,ppp模式也将开拓一个全新应用领域,成为特色小镇建设的有力资金支持。

特色小镇既可以是行政建制镇,也可以是有明确边界的非镇非区非园空间,或是一个聚落空间、集聚区,隶属于地方政府行政管辖范围。而一般地方政府土地指标少、基础设施弱、财政能力有限,引入ppp模式发展特色小镇成为最佳选择。它是一种以特色小镇项目为合作载体,让实力企业参与项目建设,实现政府建设特色小镇目的,同时为参与社会资本带来一定投资回报率的模式。其中它参与的项目主要适用于准公共产品的开发,包括基础设施、公共服务设施及产业发展及服务类项目。

特色小镇发展PPP模式建议

(一)对参与特色小镇建设的企业而言,明确PPP项目运作机制及投资回报预期至关重要

明确PPP项目运作机制。首先,明确项目合作主体。四大主体是政府授权的下属机构或下属公司;各类投资主体;金融机构或其他投资人;咨询设计、工程施工、招商运营等产业服务机构。其次,明确职责分工。政府部门给予整体方向指导、行政便利支持和专项资金补贴等;合作成立的SPV公司作为ppp项目实施主,负责与政府签订PPP项目合同,进行土地整理、基础设施建设、公共设施建设、物业项目开发等项目开发运营活动。

明确项目相关投资回报。PPP项目属于基础设施与公共事业,决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求平衡,收益率大概只能达到10%。因此,建议参与特色小镇建设的社会资本方一开始就要降低收益预期,其次,明确项目收益及补偿来源,主要包括开发建设成本补偿和特许经营收益。最后,要明确项目周期。一般PPP项目都有长达10-30年的运营期,要靠后期运营的收益来弥补前期投资,因此,需要社会资本方具有强大的运营能力。

(二)对建设特色小镇的地方政府而言,建立PPP项目库、制定和争取相关的税收、金融政策支持尤为关键

建立PPP项目资源库。首先,明确入库项目范围,重点为城市基础设施及公共服务领域项目。其次,聘请专业PPP项目咨询机构,包装特色小镇PPP项目,向上申报;然后邀请中介机构基于项目的建设经营方案、盈利补贴方案、经营年限等综合条件,对项目进行初步筛选。再次,根据申报项目的性质及成熟度,明确项目分类(储备项目库、执行项目库、示范项目库),确定项目开发时序。最后,对项目实施动态化管理,及时有效掌握每个项目的详细信息,有针对性的提供技术支持与专业指导,同时建立针对进度慢、效应差的项目建立退出机制,形成良性机制循环。

制定PPP项目税收优惠政策。目前,财政部已出台一份《关于支持政府和社会资本合作PPP模式的税收优惠政策的建议》,主要涉及基础建设领域。因此,在针对社会资本参与特色小镇PPP项目,政府也应加快出台针对不同类型的特色小镇PPP项目实施的各个阶段的专项支持扶持优惠政策,以达到降低社会资本的投资成本。

加强PPP项目金融支持体系。目前,国家层面出台的特色小镇金融支持政策仅有中国农业发展银行一家政策性银行,远远不能跟上我国特色小镇建设步伐。建议政府加强加紧出台更多金融支持政策,建立符合特色小镇PPP项目的金融体系,如:扩大商业银行对特色小镇建设贷款力度、对于进行特色小镇建设的社会资本进行贷款贴息、大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目、直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债、资产证券化进行特色小镇ppp项目融资等。

中国农业发展银行将小城镇建设作为信贷支持的重点领域,以贫困地区小城镇建设作为优先支持对象,统筹调配信贷规模,保障融资需求。

案例:浙江巧克力小镇PPP模式实践

巧克力甜蜜小镇

位于浙江东北部的嘉善,一座集产业、旅游、文化为一体的巧克力甜蜜小镇,为亚洲目前最大的巧克力特色旅游风景区,全省10个省级示范特色小镇之一。规划面积3.87平方公里,总投资55亿元。自2014年10月开张运营。

PPP项目包装推介:在第三届世界浙商大会开幕式上,签约重大项目60个,其中有6个关于嘉善大云巧克力甜蜜小镇的PPP项目,分别为巧克力主题街区项目、甜蜜小镇酒店项目、民宿开发项目、婚庆商业风情街区项目、咖啡豆产业园项目、德国啤酒庄园项目。

嘉善大云巧克力甜蜜小镇PPP合作产业项目

多层金融体系保障。  2016年,农发行对巧克力甜蜜小镇已投放项目贷款10亿元用于基础设施建设项目。总投资15亿元的小镇基础设施建设项目,已与农发行对接融资10亿元。同时,总投资4.3亿元的度假区环境综合整治提升项目,融资3亿元,目前正在与多家银行政策比选中。

政府政策支持保障。  嘉善县出台用地、资金、项目、改革、公共服务等五个方面的政策措施,对小镇建设中新增建设用地,县里优先办理农用地转用及供地手续,优先确保重点项目、基础设施用地指标;部门资源方面,实行凡是符合小镇定位的招商项目优先向小镇集聚,基础设施、公共服务、人文环境等方面的资源优先向小镇倾斜,管理、建设、运营等方面专业人才优先向小镇配备的方针。

考虑到地方政府的财政能力,全国特色小镇创建过程中,未来资金约束仍然是最大瓶颈,而引入PPP模式是解决资金问题的最佳选择。通过PPP模式可以广泛吸收社会资本,既可减轻政府负担,还可以拓宽融资渠道,实现政府和社会资本实现利益共享和风险共担。目前,PPP模式在特色小镇建设中尚未得到广泛的应用,要大力发展该类模式在特色小镇中的应用,就需要政府从政策、法律、税收和金融等方面提供更多的支持,才能进一步推动特色小镇的建设。