50号文后政府融资平台介入PPP的路径分析

来源:中国PPP综合服务平台 | 2017年05月19日 09:22
摘要:   一、背景  由于经济增长持续乏力,可以预期未来社会消费仍然会延续增速下滑态势,而贸易保护主义和地区战争因素又在一定程度上影响了进出口增长水平,同时民间投资依旧信心不足,因此看来,以政府投资项目拉动...

  一、背景

  由于经济增长持续乏力,可以预期未来社会消费仍然会延续增速下滑态势,而贸易保护主义和地区战争因素又在一定程度上影响了进出口增长水平,同时民间投资依旧信心不足,因此看来,以政府投资项目拉动GDP的责任依然重大。

  伴随着货币政策和信贷政策的宽松化,地方政府融资平台作为地方政府落实城镇化建设和固定资产投资任务的经济组织,经历了一轮快速的发展过程,随之也带来了庞大的政府债务隐患。与此同时,在后经济危机时代全面降杠杆的背景之下,中央开始要求地方政府融资平台剥离政府融资职能,推动地方政府债务的透明化和公开化。

  2017年5月出台的六部委50号文,则对地方政府举债融资的规范问题提出一系列的要求。为了防止地方政府违规举债融资造成系统性金融风险产生,国家对债务风险控制的政策陆续出台。同时出于推进政府行政职能转变和投资体制改革的考虑,中央在传统政府投资领域积极引入并大力推广PPP,吸引社会资本共同参与基础设施投资,推进基础设施和公共服务的市场化改革,PPP已成为地方政府发行债券之外政府投资项目的合法融资渠道。因此,地方政府融资平台的发展,已经进入到了被动转型的时期。如何通过迅速发展PPP投资业务,实现政府融资平台的角色转型和能力转换,已成为地方政府融资平台实现突破式发展的一个重要机遇。

  二、PPP与地方政府融资平台转型

  地方政府融资平台作为地方政府体系内部深度介入市场化融资的功能性载体,是地方政府对本地经济、社会发展要求与地方实际财力、投资能力之间的矛盾冲突的产物。地方政府赋予的类垄断性质的市场特权以及委派经营层的行政服务观念导向,在一定程度上导致了平台公司在业务经营管理过程中的单一化、粗放化和低效率。然而在土地财政下行和政府举债规模受限的背景之下,地方政府借助PPP模式大力推广的东风,吸引社会资本介入尚未全面市场放开的基础设施与公共服务行业,对地方政府融资平台的功能和作用造成了一定的削弱,也在一定程度上促进了地方政府融资平台的市场化转型。

  首先,PPP作为一种创新的政府投融资管理体制与公共服务社会化供给方式,有利于彻底转变政府行政职能,建立平等的市场化交易关系,倡导社会资本获取合理回报的理念。对地方政府融资平台而言,参与PPP项目投资和组建PPP项目公司,意味着正常的政企合作关系和科学合理的良性造血机制,是一次角色重塑和能力再造的绝佳良机。

  其次,PPP不仅仅是一种政府项目融资模式,更是一种综合性的政府投资运作管理方式。通过向社会公众提供投资、融资、建设、运营一体化的公共服务,给了地方政府融资平台更多的参与空间和发展空间,有助于其在传统投融资职能之外逐步培育发展建设管理和自主运营能力,为平台公司未来可持续经营创造了基础条件。

  最后,PPP的长期导入和规范运作有助于释放社会创新活力、激励市场公平竞争,打破地方政府融资平台在基础设施与公共服务投资领域的垄断局面,激活其作为市场参与主体的竞争意识和危机意识,加快推动其完善公司治理架构和经营管理体系,实现内部效率优化,真正地从理念到行动全面走向市场化转型之路。

  三、地方政府融资平台介入PPP的路径分析

  按照地方政府融资平台的能力成长规律,在介入新兴PPP业务的过程中应当坚持投资主体的身份,充分利用和发挥投融资方面的资源和专长,做到存量项目优先、本地项目优先、社会效益优先,通过发起和参与一些工作进度明显迟滞、投资回报明显偏低、社会资本兴趣不足的项目以积累自身的PPP运作经验,发展自身的主动投资能力,为后期介入更多领域更多地区的PPP项目储备力量。

  地方政府融资平台的特殊性在于参与PPP过程中的身份可选择性:(一)可以按照财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)中“政府可指定相关机构依法参股项目公司”的要求,作为政府出资主体参股PPP项目公司,发挥市场化的股东监管职能;(二)根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)中“大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目,通过与政府签订合同方式,明确责权利关系”的政策精神,作为社会资本参与到本地或附属地区的PPP项目,与政府建立市场交易关系的同时继续践行区域城镇化建设和运营主体的重要使命。

  基于以上两种不同的身份定位,结合项目运营属性、政府分红要求、收益回报水平、平台业务能力等要素分析,笔者认为地方政府融资平台介入PPP实现转型的路径有四个方面:

  (一)继续作为地方政府的功能性主体,弥补地方政府部门中融资经验和运营管理能力不足的问题,以人力资源培育和案例经验积累为目标,主动协助政府筛选整理适用PPP运作的项目清单,根据政府投资要求,被动式发起PPP项目,全面负责或协助推进PPP项目的前期立项、识别、准备和采购工作,配合完成政府出资责任,放弃分红权利以降低政府整体支付义务或维持社会资本方的合理回报。

  (二)以追求财务投资回报和发展主动投资业务为导向,针对由各行业主管部门列入PPP储备项目库的项目进行科学筛选,重点利用自身融资优势,可以作为政府出资主体或作为非牵头社会资本联合体成员的身份介入,尤其是联合具备丰富建设、运营或投资经验的潜在社会资本共同推进项目运作,着力承担项目建设资金的筹措工作,逐步建立科学有效的风险管控机制,保障作为财务投资者的资金安全和合理回报,同时通过与社会资本的长期合作培育团队的投资价值判断和项目过程管理能力,完成向投资主体转型的经验和能力积累。

  (三)充分利用好地方政府的各类资源,发挥好自身在城市规划和部门沟通等方面的便捷优势,针对本地范围内市场相对空白、竞争性不足且又具有市场潜力和经营前景的PPP项目(如新能源充电桩、停车场、综合管廊等),主导进行项目投资决策工作,独立或联合其他社会资本公平参与项目采购工作,完善提升主动投资能力和市场竞争水平,通过实际控制PPP项目公司实现业务经营单元的培育和发展,从而构建起以平台公司为核心的具有实体化运营能力的资本运作体系。

  (四)依赖于前期积累的国有资本运作的经验和能力,独立或牵头作为合格社会资本,主动发起与新型城镇化任务匹配且具有一定竞争优势的PPP项目,进行科学的投资评估和价值分析,充分利用自身的融资成本优势和实体运营能力,公开公平参与本地或外地的PPP项目竞标,全面介入PPP市场竞争,实现真正的市场化主体身份的确立。

  (五)利用地方政府融资平台在城市资源和本地国有资本经营、管理方面的优势,不断优化政府投资项目的投资和运行管理体系,强化国资国企在本地经济社会发展中的带动力和盈利能力,通过自身的有效运营,减轻政府对社会资本投资的回报压力,摒弃政府投资项目中的政府承诺和违规担保等不良现象的发生。

  四、结论

  站在市场化的视角来看,地方政府融资平台坚持国有资本投资主体的身份,要加快通过介入PPP业务,实现经营观念转变、运作业务延伸、组织功能调整的整体转型,将有利于维护地方国有资本对区域城镇化建设的长期支持和维护稳定的地位。但是基于PPP项目规范运作要求和融资平台职能定位方面的考量,还需要地方政府在其先期介入阶段进行政策倾斜和行动支持。

  具体表现为:贯彻政府参股PPP项目公司的政策要求,指定融资平台作为PPP项目的政府出资主体;落实推动成立政府引导性质的PPP基金,为融资平台参与PPP运作提供杠杆运作资金;坚持同股同权要求,创造优化项目公司现金流状况,保障融资平台的参与动力;支持将融资平台承担的政府债务纳入财政预算,剥离其政府融资职能,建立健全现代企业制度和公司治理结构,为融资平台参与PPP项目社会资本采购创造基本条件;放开对融资平台的功能定位限制,鼓励其与不同行业的标杆企业互动合作,共同组建联合体以平等市场主体参与PPP项目采购竞争;积极挖掘探索存量资产的PPP运作,鼓励融资平台参与此类财务投资回报较低的PPP项目,通过杠杆撬动社会资金实现资产盘活和债务化解目标。

  总之,PPP模式的推广和运用,对于基础设施和公共服务行业的改变已成为地方政府融资平台内部变革和转型发展的重要促进因素。而地方政府融资平台也是目前为止在PPP运作过程中,最乐意实质性承担全过程项目风险和长期取得投资回报收益的市场法人主体。因此随着大量的地方政府融资平台快速介入PPP业务,可以预见的是地方政府融资平台与PPP之间一定会产生良性的化学反应,推动地方政府投融资运作朝着更加规范、更加开放和更市场化的方向前进。