国际BOT/PPP项目融资模式的异同及融资适用性比较

  • 来源: | 2018年11月08日 09:53
摘要:

在国际建筑工程市场上,投融资项目以BOT/PPP/BT特许经营权方式承包工程的模式已成为潮流。一方面是政府减少投资负担、提高公共服务质量和效率、降低成本的需要,另一方面是承包商实现自身业务转型升级的需要,内在动力是投融资业务是承包商最显著的利润增长点。当然这种BOT/ppp项目投资大、周期长、风险也高,因此企业在实施过程中会面临着很大的挑战。大部分中国承包企业在国外面对“BOT/PPP”工程项目,大多是不敢越雷池一步。那么,中企应该如何规避风险,涉足国际BOT/PPP工程承建模式呢?首先我们要深刻认识这种模式。

在国际建筑工程市场上,投融资项目以bot/PPP/BT特许经营权方式承包工程的模式已成为潮流。一方面是政府减少投资负担、提高公共服务质量和效率、降低成本的需要,另一方面是承包商实现自身业务转型升级的需要,内在动力是投融资业务是承包商最显著的利润增长点。

当然这种BOT/PPP项目投资大、周期长、风险也高,因此企业在实施过程中会面临着很大的挑战。大部分中国承包企业在国外面对“BOT/PPP”工程项目,大多是不敢越雷池一步。那么,中企应该如何规避风险,涉足国际BOT/PPP工程承建模式呢?首先我们要深刻认识这种模式。

一、BOT、PPP项目融资模式的概念

BOT/PPP体系都是政府项目的投资体系。BOT是指政府通过特许权协议,授权私营机构进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护。BOT(build-operate-transfer)共分三个阶段完成:建设—运营—移交,即政府授予某一私营企业[注1]“项目公司”特许经营权,该公司在特许权期限内负责项目的建设、运营和管理,在若干年后根据双方的协议,将项目的所有权无偿地移交政府;PPP(Public Private Partnership)是指政府与私营机构签订长期合作协议,部分出资参股并授权民营机构代替政府建设、运营或管理基础设施(如道路、桥梁、电厂、水厂及自然资源开发等)或其他公共服务设施(如医院、学校、监狱等)并向公众提供公共服务,到协议期限后也移交给政府。

以上分析看出PPP是在BOT理念的基础上进一步优化而衍生出来的,其含义更为广泛,反映更为广义的公私合伙/合作关系,而BOT只是PPP的典型模式。因此,近年来国际上越来越多采用PPP这个词,以取代BOT。因此PPP有广义和狭义之分,广义概念PPP是泛指包括BOT、BOOT、BOO、BT等具有公私合作关系的项目,狭义概念PPP是指其中一种形式,亦称PPP(即本文下述)。

二、BOT与PPP两种模式的比较

ppp模式相比,BOT项目融资模式很早就为国人所熟知了,而对PPP项目融资模式的形式及真谛了解的尚不多。

(一)BOT与PPP的相同点

1.两种项目模式都是政府的特许经营权项目,或者说特许协议是BOT与PPP两种融资方式的运行基础。一般情况下,政府通过签订特许权协议,由私营企业组织建设、经营、维护和管理,并由私营企业负责成立的项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还贷款义务。

2.这两种项目模式都是高度的资本密集型业务,其核心都是融资,融资是BOT/PPP的主线和生命线。所以叫“BOT/PPP项目融资模式”。

3.这两种项目融资模式的当事人都包括项目出资人(投资商)、融资人、贷款人、担保人。出资人是指为该项目提供资本金的企业、个人、政府和财务投资者等;融资人是指为开发、建设和经营该项目而专门成立的经济实体(项目公司);贷款人是为项目公司提供直接或间接融资的金融机构;担保人是指为项目融资人提供融资担保的组织或个人,也可以是政府。

4.两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报,理论上都以项目本身的资产作担保抵押,而融资实践中多有不同形式的第三方担保或增信措施。

5.银行及各界投资人根据BOT、PPP项目本身的市场盈利能力及主要出资人的管理、技术、经济实力来判断是否提供融资或投资入股。

(二)BOT与PPP的区别点

1.出资不同

BOT项目政府和公共部门不出资,仅规定设施或服务产出的标准和框架,项目由“私方”筹资,政府的参与很少,因它是私营部门的项目。而PPP是一种新型的项目融资模式,不但私营部门出资,公共部门或政府也要出资占有股份,一般占股本金的10%~30%,不仅规定设施或服务产出的标准和框架,还要参与项目重大事项决策、协调与监督。

2.运行程序不同

从运行程序的角度来看,两种模式的不同之处主要在项目前期。PPP模式中私营企业从项目论证阶段就开始参与项目,而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。政府一般通过竞争性程序选择私人投资人作为BOT项目发起人,并与之签署涉及设计、施工、运营到移交时限的全套项目协议。而在PPP项目中,政府一般要与数家民营企业一起做项目论证,然后再通过竞争程序选出可合作的一家民营企业组成项目公司。也有个别简化程序,直接与意向合作伙伴谈判组成项目公司一起启动项目。

3.政府参与程度不同

在PPP模式中,政府始终参入其中;而在BOT模式中,私营机构不承担前期总体设计风险,在特许协议签订之后,私营机构则负责细化设计、投资、融资、建设、运营维护,直至特许期末的设施移交,政府对项目的影响力通常较弱。

4.博弈与共赢及协调机制不同

以BOT模式参与项目的私营企业和政府之间是以等级关系发生相互作用的。BOT项目公司内外没有一个协调机制,不同角色的参与各方都有各自的利益目标——自身利益最大化,这使得他们之间很容易产生利益冲突,加之参与各方之间存在信息不对称,博弈各方在各自利益最大化的驱使下,最终达到结果是:其中一方利益达到最大化是以牺牲其他参与方的利益为代价的,其社会总收益不是最大的。

而PPP模式是建立在公共部门和私营企业之间相互合作和共同出资基础之上的“共赢”关系,避免了BOT模式由于缺乏相互沟通协调而造成的项目前期工作周期过长的问题,也解决了项目全部风险由私营企业承担而造成的融资困难问题。公共部门、私营企业合作各方“互利、共赢”的关系,能创造更多的社会效益,更好地为社会和公众服务,从而使PPP成为优于BOT的选择。

5.承担风险不同

BOT的基本模式是政府为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础,由本国或外国公司作为投资者和经营者组建项目公司去融资、承担风险、建设项目,并在约定的时间内经营项目并获得回报,最后根据协议时间将项目移交给政府。项目公司要承担全过程大部分风险。

PPP是在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

三、PPP、BOT、BT三种融资方式的适用性分析和提高融资成功的方略

1.三种融资方式各自特点及比较。从借款人主体性质分项目融资和公司融资,从融资项目类别上分BOT、PPP、BT等方式,这些融资类别和方式各有其特点,但是由于它们的应用条件有别、适应环境各异,融资成本不一,而且政府在其中所起的作用、承担的风险和代价也不同。PPP、BOT、BT三种融资方式的特点、适用性比较见表1。

这三种方式,有可能获得超额收益的是BOT项目,到国际上缺乏资金和技术的国家去做BOT项目,大都赚得盆满钵满,但BOT模式风险最大,一旦陷入亏损,可能损失巨大,因此BOT项目获得银行项目融资贷款的难度大,融资成本最高;BT项目是政府主导,承诺建成收购,因此BT项目风险主要是施工组织和工程质量。一般BT项目较易获得银行项目融资贷款,融资成本可以低至基准利率,由于BT模式也是带资建设,同样可以为承包企业带来比一般工程承包多的利润,这部分多出的利润是带资的“红利”,是自有资金和结算收入高于贷款利率支出的差额。BT项目因风险小,应是中资公司积极争取的项目类型,只是利用财务杠杆和“钱赚钱”的时间短而已;而PPP项目是可以获得长期稳定收入、利润和“红利”的,有实力的公司在国外或国内都应争取做这类项目。

2.国际上一些大型项目融资需求数额较大,而无追索权项目融资的风险大于公司融资,银行大多不愿意接单并单纯采用这种模式。而解决债务资金是项目融资的重点,为实现融资成功,主要投资人需在两方面下功夫:一是在PPP项目总体框架设计中必须尽可能将与项目有关的各种风险要素,通过各种形式的协议安排给与项目开发建设有直接或间接利益关系的当事人、其他参与者、利益相关者(包括合作伙伴、政府部门、银行等)共同承担,构建各环节“增信”的信用链条,力戒投资人和银行承担全部项目债务风险责任的状况,从而提高项目的债务承受能力,增加融资成功的概率。二是寻求融资渠道多元化,请投资银行代为设计融资结构。除自身要投入一定比例资本金(这是自身信用的基础),若资本金不足,可请投资银行为项目直接融资(包括募集优先股)。对债务融资部分,除了向国家开发银行和商业银行等金融机构申请贷款外,还可向国际金融机构申请贷款,也可在所在国向当地银行或外资银行融资,在很多情况下,还可通过发行债券、融资租赁及资产证券化等方式筹集资金。

3.国内银行对拟支持的以中资公司作为主要投资人的海外BOT/PPP项目融资,仅与项目公司签署合同不能抵抗第三者对合同效力的侵害,为了保障银行贷款的债权利益,约束项目所在国政府行为,往往会要求与政府签署直接协议,要求政府承诺贷款银行对项目应享有的权利,对此中资公司应积极支持,配合银行完成。

四、参与BOT/PPP项目带来的益处

1.中国企业投资境外BOT/PPP项目,有机会参与大型公共设施的建设,是一种“投资带动施工”,改善业务组合短期特征的全球化战略。

2.BOT/PPP项目是长期投资项目,只要项目风险能合理有效分担,项目epc成本管理有效,预期收入和运营费用计算准确,且能有效管理,就可能获得合理、长期的收入和利润。可使我国资本在项目中长期有限竞争的市场中获得稳定回报。对有管理和技术实力的建筑类公司,投资BOT/PPP项目,获得特许经营权,是获得超出平均利润率水平盈利和做强公司的主要途径。国际建筑业巨子承包商豪赫蒂夫、万喜、布依格、法罗里奥公司无一不是靠投资BOT/PPP项目,以占业务总量不到三分之一的业务而赢得集团公司一半左右的利润。

3.BOT/PPP项目是政府的特许经营项目,因有政府的担保,其产品或服务没有市场风险。按与政府的协议,政府应承诺诸如最低交通量、最小上网电量、最低污水处理量等及相应价格,达不到的差额由政府予以补偿。因为BOT/PPP实质上是一种融资方式,是政府向私营企业借钱,所以不能实现预期业务量的风险要由政府承担。因此,企业可以避免破产风险。相比较而言,对海外PPP项目投资的风险要大大低于境外投资建厂,境外企业收购兼并类投资等(资源类另计)。

4.国际上对BOT/PPP通行项目融资模式,项目融资不同于公司融资,它是“无追索权或有限追索权贷款”。根据部分国家的会计制度,有可能将项目融资的债务列为表外融资,不计入项目公司股东的资产负债表,这样项目公司股东可以将项目债务和项目失败的风险与其自身的资产和债务隔离,同时可以为更多项目筹集建设资金,该模式因此受到了股本投资人的欢迎而被广泛应用。

而项目投资者要达到表外融资的目标,必须有恰当的项目投资结构设计[注2],符合中国会计准则,还须与项目所在国家的财务税收法律相吻合。

5.BOT/PPP项目是集设计、建造、营运于一体的项目,项目的出资方就是业主。业主可以决定项目的设计单位、建造单位、设备供应单位等。因此,BOT/PPP项目可以带动国内更多的单位参与国际市场的竞争,推动国家“走出去”战略的更好实施,特别是推动标准、设计、管理等高级智力的输出,以及技术含量较高的成套设备的出口。

在BOT/PPP项目谈判中,部分国家政府部门预先提出了采用欧洲标准或美国标准,对此要从项目建设和今后几十年运营技术保障、经济合理性等角度说服对方同意采用中国标准。

6.国际承包工程竞争结果的表现形式是市场份额,市场份额是企业的生存空间。BOT/PPP项目的实施可以彰显承包商的能力,提高承包商的声誉,为承包商进一步开拓市场提供有力的帮助。

7.PPP项目分EPC和运营两个阶段,而资金的投入和运作是贯穿全程的主线。按角色和阶段可分为投资商、EPC承包商、项目运营商,这两个阶段三种角色都能赚钱,其中作为投资商的业主是主导角色,投资商要分析项目特点和自身优势与不足,从中决定去舍。投资商可以选择EPC承包商和项目运营商,也可自己做EPC承包商,同时做项目的运营者。有实力有技术的投资商一般都是“通吃”,集三者与一身。而实力不足的企业,选择做其中一部分亦是明智之举。

部分中资公司往往只想做项目的EPC总承包这一段业务,反向去找投资商,其结果大都是落空的。

8.建筑承包企业通过投资、承建、运营BOT/PPP项目,与其他承建项目可以相互补充、相互促进。从增加投资筹划、不同专业运营技术人才配备入手优化公司的人才结构;从现金流和风险分配上优化集团的项目组合,改善资产结构,反映在企业经营业绩上,对烫平经济周期、收入不稳定及短期化风险对企业的影响作用很大。

注:

[注1]这里的“私营企业”泛指除所在国政府及国有企业以外的所有企业,包括我国的国有企业。

[注2]国际上通常采用的项目投资结构主要包括:单一项目公司、公司型项目合资结构、合伙制和有限合伙的项目合资结构、契约式项目合资结构以及信托基金结构等。